Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

J.F. w dniu 21 kwietnia 2015 r. skierował do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo, w którym wniósł o:

1. wypłatę 100% uposażenia za okres od 17 lutego 2015 r. do 3 marca 2015 r.,

2. wypłatę pozostałych potrąconych wcześniej kwot z jego uposażenia.

Powyższy wniosek został uzasadniony tym, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., ww. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zakwalifikowany do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

[...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 121b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), po rozpatrzeniu wniosku J.F. o wypłatę 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich, w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił ww. wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich w okresach:

• od 7 czerwca 2014 r. do 13 czerwca 2014 r.,

• od 10 września 2014 r. do 27 października 2014 r.,

• od 5 listopada 2014 r. do 11 listopada 2014 r.,

• od 24 listopada 2014 r. do 2 marca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Po 1 czerwca 2014 r., czyli po wejściu w życie przepisów zmniejszających uposażenie funkcjonariuszy za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim ww. przebywał na zwolnieniach lekarskich w powyżej podanych okresach. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że za przebywanie na zwolnieniu lekarskim od 27 maja 2014 r. do 6 czerwca 2014 r. wypłacono J.F. 100% uposażenia, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji (...) (Dz. U. z 2014 r. poz. 502). Za pozostałe okresy, uposażenie zostało zmniejszone do 80%.

Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 121b ust. 5 ustawy o Policji, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu:

1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby,

2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby,

3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby,

4) choroby przypadającej w czasie ciąży,

5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów,

6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi,

7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską

zachowuje on prawo do 100% uposażenia.

Zwolnienia lekarskie przedłożone przez J.F. nie dotyczą żadnego z okresów wymienionych w powyżej przytoczonym przepisie, a dotyczą zwolnienia z art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji.

Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. ww. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W części B tego orzeczenia – dotyczącego związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby komisja orzekła:

1. Brak podstaw zaliczenia schorzeń do grupy ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby.

2. 0% (zero) uszczerbku na zdrowiu.

3. Stwierdzony uszczerbek na zdrowiu, powstały wskutek choroby nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

4. Czasowa niezdolność do służby z powodu choroby nie pozostaje w związku z warunkami lub właściwościami służby".

Zatem organ I instancji uznał, że stwierdzenia komisji lekarskiej zawarte w części B orzeczenia, nie mogą stanowić podstawy uprawnień do 100% uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 121b ust. 1, art. 121b ust. 2 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji. Przepisy te weszły w życie w dniu 1 czerwca 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia z zmianie ustawy o Policji, (...) oraz niektórych innych ustaw. Ponadto w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 10-12 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822).

Zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Przepis ten obowiązuje od 1 czerwca 2014 r. i od tego dnia zasadą jest wypłacanie uposażenia w wysokości 80% w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, które obejmuje, zgodnie z art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby policjanta, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

W związku z orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., J.F. z dniem [...] marca 2015 r. został zwolniony – na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r poz. 644 z późn. zm.) – z wykonywania zajęć służbowych. Od dnia zwolnienia z wykonywania zajęć służbowych, tj. od [...] marca 2015 r. otrzymywał on uposażenie w wysokości 100%, zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, za okresy przebywania na zwolnieniach lekarskich w dniach: 7-13 czerwca 2014 r., 10 września-27 października 2014 r., 5-7 grudnia 2014 r., 24 listopada 2014 r.-2 marca 2015 r. ww. należało wypłacić uposażenie w wysokości 80%. Uzasadniając takie stwierdzenie organ odwoławczy wskazał, że w spornych okresach nie ziściła się żadna z przesłanek wymienionych w art. 121b ust. 5 i 6 ustawy o Policji, uprawniająca do wypłaty 100% uposażenia. Przedkładane zwolnienia lekarskie były zwolnieniami lekarskimi, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy i wobec brzmienia pkt 3, 4 i 6 części C.II orzeczenia WKL [...], zgodnie z którym zaliczono J.F. do trzeciej grupy inwalidztwa oraz uznano, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą i istnieje ono od [...] lutego 2015 r., brak było podstaw do wypłaty 100% uposażenia za okres niewykonywania zajęć służbowych z powodu choroby w świetle art. 121b ust. 5 i 6 ustawy o Policji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Komendant Główny Policji wskazał, że: dla przedmiotowego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje fakt zbieżności (lub braku tej zbieżności) wpisu w przedmiotowym orzeczeniu, który został zacytowany przez organ pierwszej instancji.

Podstawą orzekania o uznaniu funkcjonariusza, emeryta lub rencisty za inwalidę, o związku inwalidztwa ze służbą oraz orzekania o zdolności do pracy są przepisy zawarte w art. 10-12 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zakresem orzekania tych komisji objęte są szeroko rozumiane sprawy związane ze stanem zdrowia (wskazane w art. 1 ust. 1 tej ustawy), natomiast nie orzekają o kwestiach finansowych. W zakresie zasady wypłaty uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim organem władnym do podjęcia rozstrzygnięcia jest właściwy komendant Policji.

Tym samym organ odwoławczy podnoszony zarzut braku tożsamości zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów z przepisami zastosowanymi przez komisję lekarską za bezzasadny.

Za całkowicie nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przepisów w zakresie gromadzenia i rozpatrywania dowodów, ponieważ formułując ten zarzut odwołujący się nie powołał się na żaden dowód, jakiego organ nie przeprowadził bądź nie dokonał jego oceny.

W ocenie organu odwoławczego nie jest również zasadny zarzut, że decyzje pozostałych komendantów wojewódzkich Policji są odmienne od przedmiotowej decyzji podobnie jak stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. Komendant Główny Policji wskazał, że sądy administracyjne orzekały trzykrotnie w odniesieniu do aktów wydanych na podstawie art. 121b ustawy o Policji i żaden z tych wyroków nie dotyczył sytuacji, w jakiej znalazł się J.F. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie zostało opublikowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do tzw. uznania administracyjnego, gdyż wbrew twierdzeniu ww. organ Policji w jego sprawie nie działał w tym trybie.

J.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, że za sporne okresy należało wypłacić uposażenie w wysokości 100%, gdyż w tych okresach zaistniała każda z przesłanek wymienionych w art. 121b. ust. 5 i 6 ustawy o Policji, która uprawnia do wypłaty 100% uposażenia. Przedmiotowe zwolnienia lekarskie były zwolnieniami lekarskimi, o których mowa w art. 121b. ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Skarżący podniósł, że w zakresie wypłaty uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim należy stosować przepisy prawa nie zaś dowolnie je interpretować, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658 z późn. zm.), stanowią że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 134 § ust. 1 powyżej powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Regulacja zawarta w przytoczonym przepisie oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcie jakiego postępowania i w jakim zakresie żąda strona, nie zaś domniemywać jego przedmiotu. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści żądania, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie, stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale.

Stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej.

Wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, ale ocena ta powinna nastąpić dopiero, gdy zakres żądania strony nie budzi żadnych wątpliwości.

W ocenie Sądu, wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r., którego skutkiem było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do 100% uposażenia za czas przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, zakończonego zaskarżoną decyzją, był zredagowany niezręcznie, a zakres żądania nie był jednoznaczny. W tej sytuacji organ zobowiązany był usunąć te wątpliwości, poprzez wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania, a w szczególności żądania zawartego w pkt 2 wniosku.

Obowiązku tego organ nie dopełnił i wydał decyzję, którą odmówił skarżącemu wyrównania uposażenia za okresy przebywania na zwolnieniach lekarskich w podanych w decyzji okresach, w sytuacji w której skarżący żądał wypłaty 100% uposażenia za okres od dnia 17 lutego 2015 r. do 3 marca 2015 r. Ponadto żądał on wypłaty "pozostałych potrącanych kwot z jego uposażenia", bez sprecyzowania o jakie potrącenia chodzi i z czym są one związane.

W ocenie Sądu wobec stwierdzonych uchybień, merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji byłaby co najmniej przedwczesna, tym bardziej w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, niejako "w zastępstwie organu administracji". Sąd administracyjny został przez ustawodawcę wyposażony wyłącznie w kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza prawo, sąd może wyłącznie uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Sprawa podlega wówczas ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, który jest związany wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu.

Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są usunąć stwierdzone uchybienia, a ponadto jeżeli uznają, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy prawa materialnego, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, to powinny wziąć również pod uwagę fakt, że za przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia 27 maja do 6 czerwca 2014 r. wypłacono mu 100% uposażenia. Natomiast, pomimo kontynuowania tego zwolnienie od dnia 7 czerwca do 13 czerwca 2014 r., to za ten okres odmówiono skarżącemu wyrównania uposażenia, tłumacząc to wejściem życie przepisów zmniejszających uposażenie funkcjonariuszy za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, które zaczęły obowiązywać od 1 czerwca 2014 r.

Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w powyższym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co implikuje zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd też należało orzec, jak w sentencji.