Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Jan Zimmermann przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście Zachód w Krakowie Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr XLIX/619/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Mogiła" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następujących częściach: § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b; § 10 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "za wyjątkiem miejsc parkingowych dla autokarów służących wyłącznie obsłudze terenu US"; § 10 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów: "( za wyjątkiem przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych przekrywających boiska sportowe i korty na terenie US)"; § 10 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów: "( za wyjątkiem tymczasowych obiektów małej gastronomii na terenie US w czasie trwania imprez)"; § 10 ust. 2; § 12 pkt 2 lit. c; § 12 pkt 10 lit. a w zakresie słowa: "US"; § 12 pkt 10 lit. b; § 14 ust. 1; § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 w zakresie słowa: "US"; § 15 ust. 2 pkt 1; § 16 ust. 6 pkt 2; § 16 ust. 8 pkt 3 i 6; § 22 oraz stwierdza nieważność rysunku planu obejmującego teren US; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Uchwałą Nr XLIX/619/08 z dnia 27 sierpnia 2008r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni

- Mogiła"

Skargę na w/w uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego A. S..

Strona skarżąca w złożonej skardze wniosła stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zakresie:

- § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwszy,

- § 10 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "za wyjątkiem miejsc parkingowych dla autokarów służących wyłącznie obsłudze terenu US",

- § 10 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów: "(za wyjątkiem przekryć namiotowych i powłok

pneumatycznych przekrywających boiska sportowe i korty na terenie US)",

- § 10 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów: "(za wyjątkiem tymczasowych obiektów małej

gastronomii na Terenie US w czasie trwania imprez)", -§10 ust. 2, -§12 pkt 2 lit. c,

- § 12 pkt 10 lit. a w zakresie słowa: "US",

-§12 pkt 10 lit. b,

-§14 ust. 1,

- § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 w zakresie słowa: "US" i "z możliwością przekształcenia pod

zieleń urządzoną związaną z obiektami sportu i rekreacji", -§ 15 ust. 2 pkt 1, -§16 ust. 6 pkt 2, -§16 ust. 8 pkt 3 i 6,

* § 22 tekstu uchwały

* rysunku planu odnoszącego się do terenów US.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że po dokonaniu analizy wyżej przywołanej uchwały Rady Miasta Krakowa wraz z dokumentacją prac planistycznych, przy uwzględnieniu treści pisma pełnomocnika Opactwa Ojców Cystersów w Krakowie-Mogile, stwierdzić należy, że podczas procedowania niniejszej uchwały, doszło do istotnych naruszeń procedury planistycznej, w szczególności art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)

Dla zobrazowania przedstawionego w skardze stanowiska strona skarżąca posłużyła metodologię polegającą na przywoływaniu w porządku przyjętym w kwestionowanej uchwale poszczególnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przyporządkowaniem im różnic pomiędzy planem uchwalonym a projektami planu - edycją dla celów uzgadniania, opiniowania i projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, z jednoczesnym podaniem informacji, czy strona skarżąca w oparciu o posiadane dokumenty ustaliła, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian w treści przedmiotowego planu miejscowego i z podkreśleniem, iż zmiany takie wprowadzono bez przeprowadzenia koniecznej procedury planistycznej oraz ze wskazaniem, jak poszczególne uchybienie mogłoby wpływać na ważność kwestionowanego planu miejscowego.

Strona skarżąca wskazała, iż organ planistyczny wprowadził, już po zakończonym etapie opiniowania i uzgodnień, do projektu kwestionowanej uchwały zmiany, które nie wynikały z dokonanych uzgodnień.

Podano, że Prezydent Miasta Krakowa po etapie uzgodnień dokonał zmian w § 24 projektu uchwały - któremu odpowiada § 22 planu uchwalonego. Paragraf ten dotyczy terenu sportu i rekreacji - oznaczonego symbolem US. Zmiany te nie wynikały z uzyskanych uzgodnień.

Ponadto Wojewoda Małopolski zaznaczył, że został usunięty zapis § 24 ust 6 pkt 8 z projektu planu wersji do uzgodnień i opinii w brzmieniu: "wszelkie działania inwestycyjne należy prowadzić z zachowaniem istniejącego ukształtowania terenu, szaty roślinnej oraz z ograniczeniem ingerencji w istniejący teren." Odnosząc się do wyżej opisanych zmian strona skarżąca wskazała, że jeżeli organ planistyczny dokonuje zmian w projekcie planu po etapie opiniowania i uzgodnień w zakresie tak istotnych i obligatoryjnych elementów ustaleń planu jak: zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej terenu, zwiększenie powierzchni zabudowy inwestycji i zwiększenie wysokości budynków - na terenie US graniczącym bezpośrednio z drogą ekspresową, to zmiany te mogą w rezultacie skutkować zwiększeniem prowadzonych na terenie US inwestycji, a co z kolei może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą sąsiadującą z terenem US - drogę ekspresową KD/E,1. Ponadto zdaniem strony skarżącej powyższe zmiany nie mają charakteru jednostkowego, ani indywidualnego, tylko ogólny, mogący mieć wpływ na sytuację nieokreślonego kręgu podmiotów.

W związku z powyższym koniecznym jest, aby organy opiniujące i uzgadniające (w tym przypadku z uwagi na położenie ternu US - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) mogły wypowiedzieć się co do tych zmian. Tak więc organ planistyczny rozważyć powinien konieczność powtórzenia uzgodnień z w/w organem w zakresie wprowadzonych zmian.

W takiej sytuacji jeżeli w wyniku ponowienia uzgodnienia organ uzgadniający podzieliłby zasadność wprowadzonej przez organ planistyczny zmian i zaakceptował (uzgodnił pozytywnie) zmieniony wskutek zmian organu planistycznego projekt planu miejscowego, wówczas należałoby powtórzyć także etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W sytuacji natomiast, gdyby organ uzgadniający projekt planu zaakceptował i uzgodnił pozytywnie jedynie część wprowadzonych zmian, to wówczas wyłożeniu podlegałby tylko fragment projektu planu obejmujący owe zmiany. Natomiast w przypadku negatywnego uzgodnienia przez organ uzgadniający zmienionego projektu planu nie byłoby potrzeby powtarzania etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu; w takiej sytuacji procedura planistyczna winna zostać zakończona na etapie ponowienia uzgodnienia i następnie ponownego przekazania projektu planu miejscowego pod obrady organu stanowiącego gminy.

Powyższe uchybienia, w ocenie organu nadzorczego wskazują, że przeprowadzona procedura planistyczna w zakresie terenu US, nie odpowiada wymogom określonym w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej podniesiono, że naruszenia procedury w zakresie zmienionych zapisów dotyczących terenu US, powodują konieczność stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień zarówno części tekstowej jak i graficznej planu odnoszącego się do całego terenu US, z uwagi na to, że zdelegalizowanie jedynie samych zapisów dotyczących udziału powierzchni biologicznie czynnej, czy zwiększenia powierzchni zabudowy inwestycji i zwiększenia wysokości budynków, wprowadzonych do projektu planu niezgodnie z procedurą planistyczną - czyli bez koniecznej procedury powtarzania uzgodnień z właściwymi organami, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnych aktu prawnego, który nie zawiera w swej treści obligatoryjnie wskazanych przez ustawę elementów.

Kolejne wskazane w skardze naruszenia procedury planistycznej przez organ planistyczny dotyczą postanowień kwestionowanej uchwały w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu US. Porównano w tym miejscu skargi brzmienie § 24 ust.3 tekstu projektu uchwały (wersja dla celów uzgadniania i opiniowania) z § 22 ust. 3 tekstu przyjętej uchwały.

Odnosząc się do wyżej wskazanych zmian strona skarżąca podkreśliła, że dotyczą one zmiany przeznaczenia dopuszczalnego terenu, czyli kwestii zasadniczej, stanowiącej zakres przedmiotowy kwestionowanej uchwały. Stwierdzono, że zmiany w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego powinny zostać poddane ponownym uzgodnieniom organowi właściwemu do uzgodnień, po pierwsze z uwagi na fakt położenia terenu US w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej, po drugie uwagi na charakter i rozmiar zmian wprowadzonych przez organ planistyczny, chociażby takich jak zmiana przeznaczenia dopuszczalnego terenu US - czyli zmiany polegającej m.in. na wprowadzeniu możliwości budowy na terenie US budynków hotelowych i zakwaterowania turystycznego, co prawdopodobnie wpłynie na natężenie ruchu drogowego i samą drogę ekspresową znajdującą się w bezpośrednim położeniu terenu US.

W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, konieczne jest stwierdzenie nieważności zapisów uchwały i rysunku planu w zakresie terenu US - z powodu naruszenia procedury planistycznej polegającym na niepowtórzeniu uzgodnień i dalszych etapów procedowania niniejszej uchwały, gdyż nie jest możliwym zdelegalizowanie jedynie zapisów odnoszących się do przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu US.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca wskazała inne naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu w/w uchwały, dotyczące także terenu US.

Naruszenia te dotyczą zmiany, wprowadzonej przez organ planistyczny do § 12 pkt 2 tekstu uchwały. Wskazano, że zmiana ta dokonana została przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa w dniu 14 sierpnia 2008r. Zarządzeniem Nr [...] przyjął autopoprawkę do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Mogiła" - druk 721. Autopoprawka została złożona przez Prezydenta Miasta Krakowa już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu planu i dotyczyła dodania do treści uchwały, w § 12 punkt 2 litery "c" w brzmieniu: "na terenie US (w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z zapisami § 22 Tekstu Planu)". W konsekwencji w wyniku wyżej opisanych działań Prezydenta Miasta Krakowa § 12 tekstu uchwały dotyczący zasad ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego otrzymał nową postać.

Wymieniony wyżej § 22 tekstu planu uchwalonego odnosi się do ustaleń szczegółowych dla Terenu sportu i rekreacji, oznaczonego symbolem US, dla którego zapisano możliwość realizacji m.in. zabudowy usługowej z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji, a także urządzeń sportowych. Na terenie US dopuszczono także lokalizację m.in. usług handlu, budynków hotelowych i zakwaterowania turystycznego.

Strona skarżąca podniosła, iż powyżej opisane działanie organu planistycznego narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obligują gminę do uchwalenia planu miejscowego wg ściśle określonego trybu.

Zgodnie z art. 19 ww. ustawy Rada Miasta Krakowa nie mogła uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni -Mogiła" po wprowadzeniu autopoprawki przez Prezydenta Miasta Krakowa dokonanej już po etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu, bez ponowienia czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że podobne stanowisko, odnośnie przyjęcia autopoprawek do projektu uchwały bez ponowienia określonych czynności, przedstawił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 470/08.

Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż wprowadzenie § 12 pkt 2 lit c tekstu uchwały - już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu - zapisu zezwalającego na realizację na terenie US przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięć dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (tj. wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), wymagało powtórzenia czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotnym dla oceny wyżej wskazanego naruszenia w procedowaniu uchwały Nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa, są postanowienia § 3 ust. 1 pkt 48 wyżej przywołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Wymieniają one wśród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany - stadiony dla nie mniej niż 5.000 osób.

Jest to na tyle istotne, że zestawiając zapisy § 12 pkt 2 lit c i § 22 tekstu zakwestionowanego planu miejscowego i § 3 ust.1 pkt 48 wyżej przywołanego rozporządzenia, można dojść do wniosku, że możliwą do zrealizowania na terenie US inwestycją- przy uwzględnieniu zapisów planu miejscowego -jest rozbudowa już istniejącego stadionu na nie mniej niż 5.000 osób oraz lokalizacja budynków hotelowych i usług handlu, co niewątpliwie może wpłynąć na natężenie ruchu drogowego i samą drogę ekspresową znajdującą się w bezpośrednim położeniu terenu US.

Tak więc realna możliwość dopuszczenia realizacji przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko (np. stadionu dla 5.000 osób lub więcej) wydaje się być oczywistą przesłanką do powtórzenia procedury sporządzania projektu planu, tj. ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień oraz wyłożenia do publicznego wglądu w sytuacji pozytywnego zakończenia etapu uzgodnień w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się ze zmianami wprowadzonymi do projektu planu.

Nadto strona skarżąca stoi na stanowisku, że niesłuszną jest argumentacja Prezydenta Miasta Krakowa przedstawiona w uzasadnieniu do autopoprawki, iż brak zapisu w § 12 pkt 2 lit. c tekstu uchwały uniemożliwiałby rozbudowę lub modernizację istniejących obiektów sportowych i towarzyszącej im infrastruktury.

Strona skarżąca wskazuje, że pozostawienie projektu uchwały w kształcie sprzed autopoprawki pozwalałoby na rozbudowę i modernizację obiektów na terenie US, jednakże z ograniczeniem, iż rozbudowa stadionu nie mogłaby przekroczyć pułapu 5000 osób.

Po pierwsze projekt planu miejscowego zawierający wyżej opisaną zmianę powinien zostać poddany ponownym uzgodnieniom z właściwym organem - tj. stosownie do brzmienia art. 17 pkt 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z daty uchwalania kwestionowanej uchwały - zarządcą drogi czyli Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Ponowne uzgodnienia były konieczne z uwagi na położenie terenu US w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej, po drugie z uwagi na charakter i rozmiar zmian wprowadzonych przez organ planistyczny, tj. możliwość dopuszczenia na terenie US rozbudowy stadionu na nie mniej niż 5.000 osób oraz lokalizacji budynków hotelowych i usług handlu co niewątpliwie może wpłynąć na natężenie ruchu drogowego i samą drogę ekspresową znajdującą się w bezpośrednim położeniu terenu US.

Powołany do uzgodnień organ powinien mieć możliwość oceny zakresu wpływu zmian w projekcie planu miejscowego i zaakceptować te zmiany lub też nie. Ponowne uzgodnienia pozwoliłyby na wyeliminowanie nawet przypadkowych ewentualnych nieprawidłowości w przedmiotowym planie miejscowym, z obowiązującym porządkiem prawnym.

Tak więc strona skarżąca wskazuje, że powyżej opisane działania organu planistycznego, zostały podjęte z naruszeniem procedury planistycznej, określonej w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie w świetle przepisów szczegółowych - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) -w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanej uchwały jako istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały planistycznej należy ocenić brak powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie zmian dot. § 12 pkt 2 lit c tekstu projektu planu wraz z uaktualnioną prognozą oddziaływania na środowisko.

Było to konieczne z uwagi na tak znaczącą zmianę dotyczącą terenu US - jak właśnie dopuszczenie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i przedsięwzięć dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Takie inwestycje na pewno wpłynęły by na środowisko, a także na komfort życia mieszkańców i użytkowników tego i sąsiednich terenów. Tak więc powtórzenie procedury odnośnie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu wraz z uaktualnioną Prognozą było konieczne i bezwzględnie wymagane. W kontekście brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązującego w dacie uchwalania zakwestionowanej uchwały (dotyczącym zakresu prognozy oddziaływania na środowisko), należy uznać, że wprowadzenie do projektu planu zapisu odnośnie możliwości realizacji na terenie US przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko winno znaleźć odzwierciedlenie w Prognozie oddziaływania na środowisko.

Jednakże w przedstawionej Wojewodzie Małopolskiemu dokumentacji prac planistycznych znajduje się Prognoza oddziaływania na środowisko, której ostateczną wersję sporządzono w kwietniu 2008r. W treści ww. dokumentu nie uwzględniono zmian wprowadzonych zarówno po etapie uzgodnień, jak i wynikających z autopoprawki Prezydenta Miasta Krakowa.

Wskazano, że w dokumentacji planistycznej nie ma dowodów wskazujących na to, by organ planistyczny po wprowadzeniu przez siebie zmian w projekcie planu, zaktualizował poddaną wcześniej opiniowaniu z właściwymi organami Prognozę oddziaływania na środowisko. Wydaje się jednak, że tak daleko idące zmiany wprowadzone przez organ planistyczny nie pozostaną obojętne dla środowiska naturalnego, bezspornym wydaje się, że dopuszczenie tak znaczącej rozbudowy istniejącego stadionu z towarzyszącą mu lokalizacją budynków hotelowych i usług handlu ma wpływ na otaczającą przyrodę, co powinno znaleźć odzwierciedlanie w uaktualnionej Prognozie oddziaływania na środowisko, która z projektem planu wraz z uwzględnionymi zmianami wprowadzonymi przez organ planistyczny powinna zostać wyłożona do publicznego wglądu. Stosownie bowiem do brzmienia art. 43 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu z daty uchwalania kwestionowanej uchwały, organ administracji publicznej przygotowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie natomiast zasad wnoszenia uwag i wniosków oraz samego opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawa Prawo ochrony środowiska odsyła do przepisów ustawy a dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowymi w tej kwestii będą zapisy art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu), które stanowią, iż po etapie opiniowania i uzgodnień organ planistyczny zawiadamia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Natomiast w dokumentacji planistycznej brak jest dowodu potwierdzającego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu zawierającego zmiany wprowadzone przez organ planistyczny na mocy autopoprawki już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Takie działanie stanowi w ocenie strony skarżącej istotne naruszenie procedury planistycznej.

Tak więc mając to wszystko na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zapisów § 12 pkt 2 lit c w brzmieniu: na terenie US ( w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z zapisami § 22 Tekstu Planu). Zaznaczając, że zapis ten został wprowadzony przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, nie wynikał on ze złożonych uwag, a także nie została co do niego powtórzona procedura planistyczna w niezbędnym zakresie, czyli od etapu wyłożenia do publicznego wglądu, mimo że ze względu na charakter i rangę tej zmiany, powtórzenie procedury planistycznej było bezwzględnie wymagane.

Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, że wskazane w skardze zmiany dokonane w trakcie procedowania uchwały nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa:

odnoszące się do treści § 12 pkt 2 uchwały - poprzez dodanie lit "c" - ("na terenie US) - dokonane zostały po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, odnoszące się do treści § 24 ust. 3 wersji projektu planu dla celów uzgodnień i decyzji a odpowiadające mu zapisy § 22 ust. 3 planu uchwalonego dot. przeznaczenia dopuszczalnego terenu US - dokonane zostały po etapie uzgodnień i opiniowania, odnoszące się do treści § 24 ust. 6 wersji projektu planu dla celów uzgodnień i decyzji a odpowiadające mu zapisy § 22 ust. 6 planu uchwalonego dot. warunków i standardów zagospodarowania terenu US - dokonane zostały po etapie uzgodnień i opiniowania.

Konkludując strona skarżąca podniosła, że o ile z uwagi na zakres i charakter zmian wykazanych powyżej w tirecie pierwszym możliwe byłoby jedynie stwierdzenie nieważności zapisów § 12 pkt 2 lit c - aby wyeliminować z obrotu prawnego zapisy uchwały sprzeczne z obowiązującymi przepisami. O tyle jest to niemożliwe w przypadku pozostałych zmian. Ingerencja nadzorcza zarówno w zakresie ingerencji sądu administracyjnego jak i organu nadzoru ma charakter kasatoryjny, w związku z tym nie jest możliwe wyeliminowanie zapisów uchwały niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym z jednoczesnym przywróceniem mocy obowiązującej przepisów zmienionych lub usuniętych przez organ planistyczny. Z uwagi jednak na to, że ingerencja nadzorcza nie może polegać na "uzupełnieniu" wyeliminowanych zapisów planu, które naruszają porządek prawny, a są obligatoryjną częścią uchwały planistycznej dotyczącej w tym przypadku terenu US, koniecznym było wnioskowanie o stwierdzenie nieważności wszystkich zapisów części tekstowej i części graficznej - odnoszących się do całego terenu US. W przeciwnym przypadku pozostałaby w obrocie prawnym uchwała niekompletna.

Na koniec niniejszej skargi strona skarżąca wskazała, iż nie kwestionuje samej zasadności wprowadzania przez organ planistyczny zmian do projektu planu miejscowego, jednakże wprowadzanie takich zmian musi nastąpić z zachowaniem procedury planistycznej. To znaczy organ planistyczny, stosownie do brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzając zmiany, powinien ponowić nie tylko uzgodnienia w tym zakresie, lecz także wyłożenie do publicznego wglądu, tak by zarówno właściwe organy do uzgodnień, jak i wszystkie zainteresowane podmioty, mogły odnieść się do wprowadzonych zmian. Jest to konieczne, z wagi na to, że ostateczne ustalenia uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Dolina Dłubni - Mogiła, w znaczący sposób odbiegają od ustaleń projektu planu, który był przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami, a także przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu.

Poprzez takie działania organów gminy jak opisane powyżej, przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony z naruszeniem przepisów regulujących materię procedowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe oznacza w ocenie strony skarżącej naruszenie także przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każde istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sytuacji stwierdzony brak proceduralny dotyczy jednego z ważniejszych elementów procedury sporządzania planu miejscowego, bo elementu współdziałania z adresatami norm zawartych w planie, w tym także z właściwymi do uzgodnień organami, stwierdzić należy, iż przedmiotowe naruszenie jest naruszeniem istotnym, a zatem stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu w zakresie, jaki określono w petitum skargi. Ze względu na przepis art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy stanowiący, iż istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w takim zakresie, w jakim uchwała dotknięta jest błędem proceduralnym.

W kwestii braku ponowienia czynności planistycznych w następstwie wprowadzonych zmian do projektu planu miejscowego ocenionych jako istotne

naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypowiadały się sądy administracyjne w licznych wyrokach, przywołanych poniżej. Wskazywano w nich najczęściej na cele sformalizowanej procedury planistycznej, które przez wyżej opisane działania, polegające na niepowtórzeniu procedury planistycznej, nie zostały zrealizowane, co było oceniane jako istotne naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu w przedmiocie wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego po etapie opiniowania i uzgodnień, a także po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, tj. zmiany w § 22 ust.6 planu miejscowego dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, wskazano, iż organ wykonawczy gminy prowadzając przedmiotowe zmiany przeprowadził analizy, co do konieczności ponowienia czynności zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — zarówno w odniesieniu do organów, które byłyby właściwe do ewentualnego ponownego uzgodnienia, oraz odnośnie samego przedmiotu ewentualnych, ponownych uzgodnień. Analizowano przy tym zakres wprowadzonych zmian a także dokumenty (w tym również uzgodnienie uzyskane przed wyłożeniem do publicznego wglądu) i przepisy prawne, które miałyby w tym przypadku zastosowanie. W wyniku dokonanych ustaleń uznano, że ustalenia projektu planu nie zostały zmienione w taki sposób, aby uzasadniały uzyskanie nowego uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.

Dalej wskazano, że zmiana wysokości budynków czy ustalenie w inny sposób powierzchni biologicznie czynnej nie powoduje zakłóceń w ruchu drogowym na drodze ekspresowej, ani też nie ma na ten ruch wpływu. W ocenie organu nie jest słuszne twierdzenie, że zmiana parametrów powierzchni biologicznie czynnej na działce znajdującej się w pobliżu drogi ekspresowej powodować będzie zakłócenia w ruchu drogowym. Dokonywanie dodatkowych uzgodnień w związku z tym stanowiłoby jedynie mnożenie niepotrzebnych czynności. Oceniając zasadność ewentualnego ponownego uzgodnienia trzeba mieć na względzie z jednej strony normy kompetencyjne, w oparciu o które jest dokonywane uzgodnienie, a z drugiej treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia.

Podkreślono przy tym, że zasięg terenu US (linie rozgraniczające terenu) nie uległ zmianie w stosunku do edycji poddanych uzgodnieniom i wyłożeniu do publicznego wglądu. Sposób użytkowania terenu US nie ma żadnego znaczenia dla funkcjonowania wyznaczonych w planie terenów dróg ekspresowych KD/E. Droga ekspresowa "S-7" nie stanowi obsługi komunikacyjnej dla terenu US wyznaczonego w planie. Teren KD/E.2 przebiega przez tereny rolne bez prawa zabudowy, znacznie oddalone od terenu US, natomiast teren KD/E.1, stanowi rezerwę terenu pod fragment węzła drogowego - połączenia drogi ekspresowej z ulicą Ptaszyckiego. Ponadto, w toku dalszych prac nad budową drogi ekspresowej "S-7", odcinka od węzła Rybitwy do węzła Igołomska w Krakowie, została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi: - decyzja Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 7 listopada 2008r, utrzymana w mocy przez decyzję Ministra Infrastruktury z 9.03.2009r. Granica tej inwestycji została ustalona w zasięgu o wiele mniejszym, niż rezerwa terenu w planie, inwestycja nie przekracza rzeki Dłubni.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że w istocie zapisy dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w warstwie merytorycznej nie ulegały istotnej zmianie, bowiem o ile zgodnie ze zmienionym brzmieniem wskazano, że wskaźnik ten nie może być niższy niż 50 % (pierwotnie 70 %), to jednak w zestawieniu z dodatkową regulacją, że przy obliczaniu tego wskaźnika nie bierze się pod uwagę istniejącej powierzchni boiska stadionu sportowego (której nota bene nie było w pierwotnej wersji) ostateczny skutek zapis faktycznie jest taki sam. Wprowadzenie zapisów wskazujących jak należy liczyć powierzchnię biologicznie czynną było uzasadnione jednoznacznym sprecyzowaniem tej kwestii już w planie miejscowym, tak aby nie było żadnych wątpliwości w tym przedmiocie na etapie wykonania i stosowania planu miejscowego przy realizacji konkretnych inwestycji.

Ponawianie czynności, a ściślej zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r, ponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień, nie może być traktowane jako cel sam w sobie. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ponowić należy jedyni uzgodnienia, a ponadto w niezbędnym zakresie. W ocenie organu wykonawczego gminy wprowadzone zmiany w zakresie powierzchni biologicznie czynnej nie stanowią takich jakościowych zmian w planie miejscowym, które powodują konieczność dokonania uzgodnień z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.

Zarzut dokonania zmiany w § 22 ust. 3 planu miejscowego w przedmiocie zapisów dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego nie jest również uzasadniony. Podkreślono, że przedmiotowy zarzut dotyczy w istocie sprecyzowania przeznaczenia dopuszczalnego terenu US poprzez dodatkowe ustalenie możliwości zlokalizowania usług związanych z funkcją podstawową oraz budynków hotelowych i zakwaterowania turystycznego.

Odczytując zapisy § 22 planu w całości trzeba zauważyć, że podstawowe przeznaczenie obejmuje lokalizację zabudowy usługowej między innymi z zakresu sportu turystyki i rekreacji. Wprowadzone zmiany w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego stanowią jedynie doprecyzowanie i uszczegółowienie przeznaczenia podstawowego, które nie zostało w żadnej mierze zmienione. W związku z czym nie było konieczności przeprowadzania dodatkowych uzgodnień z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących wprowadzenia zmian w § 12 pkt. 2 przedmiotowego planu podniesiono, że w czasie pomiędzy l a II czytaniem projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu, Zarządzeniem nr [...] z dnia 14.08.2008r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł autopoprawkę do projektu (możliwość taka przewidziana jest w Statucie Miasta). Autopoprawka miała następujące brzmienie: W treści Uchwały w § 12 punkt 2 dodaje się literę c) w brzmieniu: " na Terenie US (w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z zapisami § 22 Tekstu Planu)".

Wprowadzenie autopoprawki spowodowało, że w terenie US nie wykluczono realizacji przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (a które można lokalizować w tym terenie zgodnie z zapisami i warunkami § 22 Tekstu Planu, które to warunki nie były przedmiotem autopoprawki), Oznacza to, że stosując ustalenia planu, można w terenie US zrealizować - oczywiście przy utrzymaniu parametrów i wskaźników, dotyczących wielkości zabudowy, ustalonych w § 22:

1. stadion dla więcej niż 5 000 osób

2. parkingi dla więcej niż 300 samochodów osobowych.

Projekt planu (zarówno edycja do wyłożenia do publicznego wglądu, do uchwalenia, jak i plan uchwalony) nie ustalał pojemności stadionu przez określenie ilości osób na widowni - i ustalenia te nie zmieniły się w wyniku autopoprawki.

Gabaryty noworealizowanej lub przebudowywanej zabudowy określono w planie przy pomocy wysokości zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, a usytuowanie zabudowy regulowane jest nieprzekraczalną linią zabudowy. Według tych ustaleń możliwe jest zabudowanie max. 40% powierzchni terenu US, (czyli ok. 97 560 m2 na całym terenie US wyznaczonym w planie) obiektami o wysokości do 20m. Dla porównania: trybuna na stadionie TS Wisła, istniejąca w czasie uchwalania omawianego planu, dla ok. 5 000 widzów zajmowała powierzchnię ok. 10000 m2.

Ponadto zgodnie z przepisami odrębnymi dla "inwestycji mogących znacznie oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenie raportu może być wymagany" wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta jest wiążąca przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i może nałożyć na inwestora dodatkowe ograniczenia.

Projekt planu (zarówno edycja do wyłożenia do publicznego wglądu, do uchwalenia, jak i plan uchwalony) ustalał zasady obsługi parkingowej obszaru i ustalenia te nie zmieniły się w wyniku autopoprawki.

Już w stanie istniejącym, na czas uchwalania omawianego planu, na terenie US znajdowały się parkingi dla ok. 367 samochodów (przy czym nie wliczono ewentualnych nowoprojektowanych parkingów do obsługi nowo realizowanego Centrum Sportu). W związku z tym w zakresie obsługi parkingowej wprowadzona autopoprawka umożliwiała realizację nowych lub modernizację dotychczasowych parkingów.

Wprowadzenie zmian w zapisach § 12 miejscowego planu nie skutkowało ustaleniem nowych zmienionych merytorycznie zapisów w miejscowym planie, a stanowiło jedynie doprecyzowanie i dookreślenie istniejących zapisów. W związku z tym nie było konieczności powtarzania czynności proceduralnych.

W pozostałej części odpowiedzi pełnomocnik organu odniósł się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że przepis ten stanowi jedynie o obowiązku wprowadzenia do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag i ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień.

Przeprowadzenie uzgodnień ma zostać dokonane z niezbędnym zakresie, co oznacza, że ponowne uzgodnienia mają zostać dokonane tylko przez te organy, w których kompetencjach znajdują się zagadnienia, które uległy zmianie w projekcie planu miejscowego, a ponadto uzgodnienia mają zostać wykonane tylko wówczas gdy jest to niezbędne co oznacza, że o konieczności dokonania ponownych uzgodnień decyduje zakres i "głębokość" wprowadzonych zmian. Na gruncie niniejszej sprawy wprowadzone zmiany miały jedynie charakter porządkowy i doprecyzowujący. Dotyczyło jedynie innego określenia terenu biologicznie czynnego oraz dookreślenia przeznaczenia dopuszczalnego dla terenu US.

Wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd jakoby, powtórzona miała być cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu miejscowego, tak żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć z rozsądnym czasie z poszanowaniem jednocześnie usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom w pewnym, wyznaczonym ustawowo, zakresie oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski, a w dalszej części procedury sporządzania projektu planu wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający miejscowy plan i określonym zakresie wynikającym ze sposobu ich rozpatrzenia wprowadzane do ustaleń projektu planu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu miejscowego ma w głównej mierze służyć ochronie ich praw, a szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, że organ administracyjny korzystający z przysługujących mu kompetencji ostatecznie, w granicach przewidzianych prawem, samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie ustawodawca przewidział w art. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Zasadność nałożenia obowiązku ponowienia uzgodnień wydaje się oczywista i nie wymaga w tym miejscu żadnego komentarza. Jednakże konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu planu miejscowego. Taka konkluzja przedstawiona w skardze nie ma uzasadnienia nie tylko w brzmieniu art. 17 pkt. 13 ustawy, ale również abstrahuje od aspektu celowościowego tego przepisu. Każda bowiem zmiana projektu planu miejscowego wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt planu miejscowego do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona. To z kolei wypaczałoby całkowicie sens składania uwag do projektu planu, skoro organ chcąc zakończyć w końcu procedurę sporządzania planu z założenia nie uwzględniłby żadnej ze złożonej uwag.

Zarzut podniesiony w skardze nie jest również zasadny również z innego powodu. Konkluzja o konieczności ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień bez konieczności ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wynika również z porównania norm art.17 pkt. 13 ustawy z art.19 ust. 1 in fine ustawy. W art.17 pkt. 13 wskazano na konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, podczas gdy w art. 19 jest mowa o ponowieniu w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art.17. Ustawodawca wprowadza w sposób jednoznaczny rozróżnienie, co do zakresu ponowienia czynności wskutek dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag lub wprowadzenia zmian do projektu przez radę gminy i przewiduje węższy zakres ponowienia koniecznych czynności w odniesieniu do zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy niż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu przez radnych. Poszerzanie w drodze wykładni zakresu czynności, których ponowienie w świetle art. 17 pkt. 13 ustawy jest konieczne, pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, systemową oraz celowościową. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 pkt. 13 ustawy, należy uznać za bezzasadny.

Podobnie odniósł się pełnomocnik organu do zarzutu naruszenia art.19 ust.1 ustawy. Wskazano, że ustawodawca nie wprowadza automatyzmu w zakresie konieczności ponawiania całej procedury lub jej części - w rozumieniu realizacji kolejnych etapów wskazanych w art. 17 ustawy. Norma art. 19 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi o ponowieniu czynności "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Jakkolwiek użyte sformułowanie "ponawia się" sugeruje konieczność ponowienia czynności, jednak w związku z tym, że owo ponowienie ma nastąpić w niezbędnym zakresie, to sprawa "konieczności" ponowienia nabiera innego wymiaru. Przede wszystkim należy wskazać na rozłożenie akcentów w art. 19 ust. 1 ustawy. Otóż "ponowienie", zawierające w sobie jednocześnie pojęcie "konieczności", jest ściśle skorelowane z dwoma elementami: po pierwsze ze stwierdzeniem przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, po drugie z zakresem tych zmian, dla których ustawodawca wybrał miarę "niezbędności". To rada gminy powinna dokonać oceny w jakim zakresie procedura powinna zostać powtórzona oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu powinno to nastąpić. Powyższa ocena nie jest jednakże jedyną, którą dokonuje rada. W ocenie Strony Przeciwnej rada gminy dokonuje jeszcze jednej oceny, a dotyczącej "niezbędności" czy raczej "niezbędnego zakresu" ponawiania czynności. Ponadto trzeba wskazać, że ocenia tej kwestii, to znaczy konieczności ponawiania czynności proceduralnych, została przez ustawodawcę oddana w ręce rady gminy, która po rozważeniu wszelkich argumentów podejmuje odpowiednie działania. Oczywiście można podnosić, że podjęta przez radę gminy "decyzja" w tej mierze jest błędna, jednakże należy zwrócić uwagę na to, że jedynym organem do dokonywania takiej oceny jest rada gminy. Ostateczne stanowisko w tej kwestii może przypominać rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, z którym można się zgadzać lub nie, jednakże sposób tego rozstrzygnięcia nie przesądza i nie ma wpływu na wadliwość przeprowadzonej procedury sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana ocena następuje bowiem w granicach ustawowo przewidzianego "luzu decyzyjnego", w który został zaopatrzony w tym postępowaniu organ stanowiący. Tym samym rozstrzygnięcie o tym, że zakres wprowadzanych poprawek lub zmian w projekcie planu miejscowego nie wymaga powtórzenia jakiegokolwiek etapu procedury sporządzania planu miejscowego czyni bezprzedmiotowym konieczność ponawiania procedury w niezbędnym zakresie. Rygorystyczne rozumienie tych przepisów mija się z intencjami ustawodawcy i wypacza tym samym ich sens.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru: uchwała Nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 21.11.2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Mogiła".

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wykładnia art. 17 i pkt. 13 i art. 19 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na tym też bowiem koncentrują się przede wszystkim zarzuty strony skarżącej.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2010r, sygn. akt II OSK 905/10 wskazał, iż z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt. 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten tok myślenia nie może zostać zaaprobowany. Trzeba bowiem pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008r. sygn. akt II OSK 367/08.

NSA podniósł, iż art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym adresowany jest do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. W sytuacji dokonania zmian w tym projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Trafnie również w ramach tej wykładni zauważono, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego odnośnie poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że

1. Prezydent Miasta Krakowa po etapie uzgodnień dokonał zmian w § 24 projektu uchwały - któremu odpowiada § 22 planu uchwalonego. Paragraf ten dotyczy terenu sportu i rekreacji - oznaczonego symbolem US. Zmiany te nie wynikały z uzyskanych uzgodnień. Usunięty został zapis § 24 ust 6 pkt 8 z projektu planu wersji do uzgodnień i opinii w brzmieniu: "wszelkie działania inwestycyjne należy prowadzić z zachowaniem istniejącego ukształtowania terenu, szaty roślinnej oraz z ograniczeniem ingerencji w istniejący teren."

Natomiast z porównania pozostałej treści § 24 ust. 6 projektu planu (wersja dla uzgodnień i opinii) z brzmieniem § 22 ust. 6 planu uchwalonego wynika, że zmieniono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (z "nie może być niższy niż 70%" na "nie może być niższy niż 50% z zastrzeżeniem, że przy obliczaniu wskaźnika nie bierze się pod uwagę istniejącej powierzchni boiska stadionu sportowego oznaczonego na rysunku planu"), wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji (z "nie może przekraczać 25%" na "nie może przekroczyć 40 %"), wysokość budynków ( z "nie może przekraczać 12 m" na "nie może przekroczyć 20 m z dopuszczeniem akcentu wysokościowego w formie dominanty rzędnej 225 m n.p.m )

Odnosząc się do wyżej opisanych zmian wyrazić należy pogląd, że jeżeli organ planistyczny dokonuje zmian w projekcie planu po etapie opiniowania i uzgodnień w zakresie tak istotnych i obligatoryjnych elementów ustaleń planu jak: zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej terenu, zwiększenie powierzchni zabudowy inwestycji i zwiększenie wysokości budynków - na terenie US graniczącym bezpośrednio z drogą ekspresową, to zmiany te mogą w rezultacie skutkować zwiększeniem prowadzonych na terenie US inwestycji, a co z kolei może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą sąsiadującą z terenem US - drogę ekspresową KD/E,1. powyższe zmiany nie mają charakteru jednostkowego, ani indywidualnego, tylko ogólny, mogący mieć wpływ na sytuację nieokreślonego kręgu podmiotów. W związku z powyższym koniecznym jest, aby organy opiniujące i uzgadniające (w tym przypadku z uwagi na położenie ternu US - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) mogły wypowiedzieć się co do tych zmian. Tak więc organ planistyczny rozważyć powinien konieczność powtórzenia uzgodnień z w/w organem w zakresie wprowadzonych zmian.

W takiej sytuacji jeżeli w wyniku ponowienia uzgodnienia organ uzgadniający podzieliłby zasadność wprowadzonej przez organ planistyczny zmian i zaakceptował (uzgodnił pozytywnie) zmieniony wskutek zmian organu planistycznego projekt planu miejscowego, wówczas należałoby powtórzyć także etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W sytuacji natomiast, gdyby organ uzgadniający projekt planu zaakceptował i uzgodnił pozytywnie jedynie część wprowadzonych zmian, to wówczas wyłożeniu podlegałby tylko fragment projektu planu obejmujący owe zmiany. Natomiast w przypadku negatywnego uzgodnienia przez organ uzgadniający zmienionego projektu planu nie byłoby potrzeby powtarzania etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu; w takiej sytuacji procedura planistyczna winna zostać zakończona na etapie ponowienia uzgodnienia i następnie ponownego przekazania projektu planu miejscowego pod obrady organu stanowiącego gminy bez wprowadzonej zmiany.

Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu wskazują, że przeprowadzona procedura planistyczna w zakresie terenu US, nie odpowiada wymogom określonym w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Kolejne wskazane naruszenie procedury planistycznej przez organ planistyczny dotyczy zmian w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu US. Z porównania treści § 24 ust. 3 projektu planu (wersja dla uzgodnień i opinii) z brzmieniem § 22 ust. 3 planu uchwalonego wynika, że zmieniono ustalenia przeznaczenia dopuszczalnego z "usług z zakresu gastronomii i ochrony zdrowia" na "usługi handlu związanego z funkcją podstawową; usługi związane z funkcją podstawową; budynki hotelowe i zakwaterowania turystycznego"; oraz usunięty został zapis § 24 ust 3 pkt 7 z projektu planu wersji do uzgodnień i opinii w brzmieniu: "akcentu wysokościowego w formie dominanty do rzędnej w wysokości 220 m n.p.m."

Powyższe zmiany w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, a więc kwestii istotnej dla zakresu przedmiotowego kontrolowanej uchwały, powinny zostać poddane ponownym uzgodnieniom, po pierwsze z uwagi na fakt położenia terenu US w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej, po drugie uwagi na charakter i rozmiar zmian wprowadzonych przez organ planistyczny, chociażby takich jak zmiana przeznaczenia dopuszczalnego terenu US - czyli zmiany polegającej m.in. na wprowadzeniu możliwości budowy na terenie US budynków hotelowych i zakwaterowania turystycznego, co prawdopodobnie wpłynie na natężenie ruchu drogowego i samą drogę ekspresową znajdującą się w bezpośrednim położeniu terenu US. Powtórzenia wymagało ewentualnie również samo wyłożenie treści planu w tym zakresie.

Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu wskazują, że przeprowadzona procedura planistyczna w zakresie terenu US, nie odpowiada wymogom określonym w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 3. Naruszenie § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika ze zmiany tekstu tego przepisu dokonanej przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa w dniu 14 sierpnia 2008r. Zarządzeniem Nr [...] przyjął autopoprawkę do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Mogiła" - druk 721. Autopoprawka została złożona przez Prezydenta Miasta Krakowa już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu planu i dotyczyła dodania do treści uchwały, w § 12 punkt 2 litery "c" w brzmieniu: "na terenie US (w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z zapisami § 22 Tekstu Planu)". W konsekwencji w wyniku wyżej opisanych działań Prezydenta Miasta Krakowa § 12 tekstu uchwały dotyczący zasad ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego otrzymał nową postać.

Zgodnie z art. 19 ww. ustawy Rada Miasta Krakowa nie mogła uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni -Mogiła" po wprowadzeniu autopoprawki przez Prezydenta Miasta Krakowa dokonanej już po etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu, bez ponowienia czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobne stanowisko, odnośnie przyjęcia autopoprawek do projektu uchwały bez ponowienia określonych czynności, przedstawił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 470/08 oraz NSA w wyroku II OSK 1208/09 z dnia 9 listopada 2009r.

Wprowadzenie § 12 pkt 2 lit c tekstu uchwały - już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu - zapisu zezwalającego na realizację na terenie US przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięć dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (tj. wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), wymagało powtórzenia czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany § 3 ust. 1 pkt 48 wyżej przywołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. wymienia -stadiony dla nie mniej niż 5.000 osób.

Jest to na tyle istotne, że zestawiając zapisy § 12 pkt 2 lit c i § 22 tekstu zakwestionowanego planu miejscowego i § 3 ust.1 pkt 48 wyżej przywołanego rozporządzenia, można dojść do wniosku, że możliwą do zrealizowania na terenie US inwestycją- przy uwzględnieniu zapisów planu miejscowego -jest rozbudowa już istniejącego stadionu na nie mniej niż 5.000 osób oraz lokalizacja budynków hotelowych i usług handlu.

Tak więc realna możliwość dopuszczenia realizacji przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko (np. stadionu dla 5.000 osób lub więcej) wydaje się być oczywistą przesłanką do powtórzenia procedury sporządzania projektu planu, tj. ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień oraz wyłożenia do publicznego wglądu w sytuacji pozytywnego zakończenia etapu uzgodnień w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się ze zmianami wprowadzonymi do projektu planu.

Podzielić należy pogląd strony skarżącej, iż pozostawienie projektu uchwały w kształcie sprzed autopoprawki pozwalałoby na rozbudowę i modernizację obiektów na terenie US, jednakże z ograniczeniem, iż rozbudowa stadionu nie mogłaby przekroczyć pułapu 5000 osób.

Wskazane powyżej działania organu planistycznego, zostały podjęte z naruszeniem procedury planistycznej, określonej w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak w zakresie powtórzenia uzgodnień, jak i powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie zmian dot. § 12 pkt 2 lit c tekstu projektu planu wraz z uaktualnioną prognozą oddziaływania na środowisko. W kontekście brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązującego w dacie uchwalania zakwestionowanej uchwały (dotyczącym zakresu prognozy oddziaływania na środowisko), należy uznać, że wprowadzenie do projektu planu zapisu odnośnie możliwości realizacji na terenie US przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko winno znaleźć odzwierciedlenie w Prognozie oddziaływania na środowisko.

Wskazano, że w dokumentacji planistycznej nie ma dowodów wskazujących na to, by organ planistyczny po wprowadzeniu przez siebie zmian w projekcie planu, zaktualizował poddaną wcześniej opiniowaniu z właściwymi organami Prognozę oddziaływania na środowisko. Wydaje się jednak, że tak daleko idące zmiany wprowadzone przez organ planistyczny nie pozostaną obojętne dla środowiska naturalnego, bezspornym wydaje się, że dopuszczenie tak znaczącej rozbudowy istniejącego stadionu z towarzyszącą mu lokalizacją budynków hotelowych i usług handlu ma wpływ na otaczającą przyrodę, co powinno znaleźć odzwierciedlanie w uaktualnionej Prognozie oddziaływania na środowisko, która z projektem planu wraz z uwzględnionymi zmianami wprowadzonymi przez organ planistyczny powinna zostać wyłożona do publicznego wglądu. Stosownie bowiem do brzmienia art. 43 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu z daty uchwalania kwestionowanej uchwały, organ administracji publicznej przygotowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie natomiast zasad wnoszenia uwag i wniosków oraz samego opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawa Prawo ochrony środowiska odsyła do przepisów ustawy a dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowymi w tej kwestii będą zapisy art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu), które stanowią, iż po etapie opiniowania i uzgodnień organ planistyczny zawiadamia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Natomiast w dokumentacji planistycznej brak jest dowodu potwierdzającego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu zawierającego zmiany wprowadzone przez organ planistyczny na mocy autopoprawki już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Takie działanie stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie procedury planistycznej. Powyższe oznacza naruszenie także przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każde istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sytuacji stwierdzony brak proceduralny dotyczy jednego z ważniejszych elementów procedury sporządzania planu miejscowego, bo elementu współdziałania z adresatami norm zawartych w planie, w tym także z właściwymi do uzgodnień organami, stwierdzić należy, iż przedmiotowe naruszenie jest naruszeniem istotnym, a zatem stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu w części. Ze względu na przepis art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy stanowiący, iż istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w takim zakresie, w jakim uchwała dotknięta jest błędem proceduralnym.

Podsumowując stwierdzić należy, że wskazane w skardze zmiany dokonane w trakcie procedowania uchwały nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa: odnoszące się do treści § 12 pkt 2 uchwały - poprzez dodanie lit "c" - ("na terenie US) - dokonane zostały po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, odnoszące się do treści § 24 ust. 3 i ust.6 wersji projektu planu dla celów uzgodnień i decyzji a odpowiadające im odpowiednio zapisy § 22 ust. 3 i ust.6 planu uchwalonego dot. przeznaczenia dopuszczalnego terenu US - dokonane zostały po etapie uzgodnień i opiniowania. Z uwagi na zakres i charakter zmian wykazanych powyżej nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie powyższych zapisów. Kontrola sądu administracyjnego ma charakter kasatoryjny, w związku z tym nie jest możliwe wyeliminowanie zapisów uchwały niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym z jednoczesnym przywróceniem mocy obowiązującej przepisów zmienionych lub usuniętych przez organ planistyczny, nie może również polegać na "uzupełnieniu" wyeliminowanych zapisów planu, które naruszają porządek prawny. Tym samym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2 lit. c oraz § 22 (w całości) zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego teren US. Pociągnęło to również za sobą konieczność stwierdzenia nieważności tych wszystkich zapisów planu, które wprost odnosiły się do terenu sportu i rekreacji oznaczonego symbolem US, a to: § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b, § 10 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "za wyjątkiem miejsc parkingowych dla autokarów służących wyłącznie obsłudze terenu US", § 10 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów: "(za wyjątkiem przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych przekrywających boiska sportowe i korty na terenie US)", § 10 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów: "(za wyjątkiem tymczasowych obiektów małej gastronomii na Terenie US w czasie trwania imprez)", § 10 ust. 2, § 12 pkt 10 lit. a w zakresie słowa: "US", § 12 pkt 10 lit. b, § 14 ust. 1, § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 w zakresie słowa: "US", § 15 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 6 pkt 2, § 16 ust. 8 pkt 3 i 6.

Sąd nie podzielił natomiast wniosku skargi o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 w zakresie słów: "z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną związaną z obiektami sportu i rekreacji". Z treści tego przepisu wynika, iż kwestionowany zapis może odnosić się nie tylko do terenu US (sport i rekreacja), ale również do obszarów ZP.s i ZP.p. Dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym Sąd w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.