Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 188/20 o odrzuceniu skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na pismo Rady Gminy S. z dnia [..] maja 2019 r. w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 188/20 odrzucił skargę [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na "pismo" Rady Gminy S. z dnia [..] maja 2019 r. w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender.

Zdaniem Sądu, akt Rady Gminy S. zatytułowany jako "stanowisko" nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie nosi podstawowych cech aktu prawa miejscowego, jakim jest ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów. Akt ten także, w ocenie Sądu, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. "Stanowisko" nie jest źródłem nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy ograniczeń, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień, ani nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych, co oznacza, że nie może też być uznane za czynność prawną lub faktyczną, która narusza prawa skonkretyzowanych osób trzecich. Tym samym "Stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" wymyka się kontroli sądu administracyjnego jako akt, który nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania, nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że z treści skargi nie wynika w jaki sposób zaskarżone stanowisko Rady Gminy S. narusza interes prawny skarżącej, która jest spółką prawa handlowego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła [..] sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosząc o uchylenie orzeczenia i uwzględnienie skargi przez WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie orzeczenia przez NSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach, zrzekając się rozprawy oraz na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie w wyniku uznania przez wojewódzki sąd administracyjny, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w wyniku uznania przez wojewódzki sąd administracyjny, że kwestionowane stanowisko organu nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej;

3) art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niepoprawne zastosowanie przez uznanie przez wojewódzki sąd administracyjny, że nawet czynności faktyczne (zajęcie stanowiska) rady gminy (sąd bowiem nie uważa uchwały za akt o znaczeniu prawnym) nie naruszają praw osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji kwalifikujące zaskarżone stanowisko Rady Gminy S. z dnia [..] maja 2019 r. jako wyraz subiektywnego poglądu radnych w kwestiach światopoglądowych i obyczajowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zgadzając się w całości ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano określenia podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie, a więc uznanie, że sąd administracyjny nie był właściwy do rozpatrzenia wniesionej skargi.

Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, i który jest przepisem określającym kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi, ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Dla skuteczności zarzutu konieczne było wskazanie konkretnych przepisów dotyczących rozpoznawanej sprawy, zawierających normy, które wyznaczają materialny aspekt prawa do sądu w tej konkretnej sprawie. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Z powołanych przyczyn zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powołany jako samodzielna podstawa kasacyjna, nie mógł być skuteczny.

Nie mógł także być skuteczny zarzut naruszenia art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U z 2020 r., poz. 713). Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niepoprawne zastosowanie tego przepisu, czego upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że "nawet czynności faktyczne (zajęcie stanowiska) rady gminy (sąd bowiem nie uważa uchwały za akt o znaczeniu prawnym) nie naruszają praw osób trzecich". Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykazuje, że powyższa konstatacja Sądu I instancji stanowiła wynik oceny dokumentu określonego jako "stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 r. w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" w odniesieniu do użytego w treści art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pojęcia "czynności faktycznych", przez których podejmowanie organ gminy narusza prawa osób trzecich. Niewłaściwe zastosowanie normy prawnej to błąd w kwalifikacji ustalonego w sprawie stanu faktycznego z punktu widzenia treści normy prawnej przyjętej przez organ Państwa stosujący prawo – w tym przypadku Sąd I instancji. Błąd w tej kwalifikacji może nastąpić zarówno w przypadku, gdy wykładnia prawa i ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie są kwestionowane, a kwestionowany jest jedynie sam proces i wynik kwalifikacji, jak i wówczas, gdy dokonana kwalifikacja jest następstwem błędnej wykładni lub (i) wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Z treści omawianego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie kwestionowała wykładnię art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła również zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarówno przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i ocena najistotniejszego elementu stanu faktycznego tej sprawy, tj. dokumentu stanowiącego "stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 r. w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender", nie podlegają w ramach omawianego zarzutu - ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej - ocenie i jako takie są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w realiach niniejszej sprawy konieczne było wykazanie błędu w samej wyłącznie kwalifikacji ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego z punktu widzenia przyjętej przez ten Sąd treści art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Samo bowiem twierdzenie, że Sąd I instancji "nieprawidłowo uznał, że czynności faktyczne (zajęcie stanowiska) rady gminy nie naruszają praw osób trzecich" nie wykazuje błędu w procesie dokonywania omawianej kwalifikacji. Podkreślić należy, że nieskuteczność podniesionego zarzutu nie jest równoznaczna z zaakceptowaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny ani wykładni art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani oceny treści dokumentu stanowiącego "stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender".

Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Strona skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów jako konsekwencji uznania przez Sąd I instancji, że "kwestionowane stanowisko organu nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej". Analiza lapidarnego uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że błędu w stosowaniu tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencję wadliwego odkodowania przez Sąd I instancji znaczenia treści powyższych przepisów określających zakres właściwości sądów administracyjnych, podnosząc, że żadna wypowiedź organu administracji publicznej, jakim jest m.in. rada gminy, nie ma charakteru subiektywnego poglądu lecz ma charakter czynności konwencjonalnej i stanowi wynik działalności uchwałodawczej podejmowanej w określonym trybie i z określonymi skutkami oddziaływania. W taki sposób odkodowane stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowi wyraz zakwestionowania poprawności zastosowania wskazanych wyżej przepisów jako następstwo wadliwej wykładni pojęcia "aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej" i w tym zakresie jest zasadne. Do kwestii rozumienia i skutków rozumienia pojęcia "prawa miejscowego" nie odniesiono się w skardze kasacyjnej, co z kolei w tym zakresie podniesiony zarzut czyni nieskutecznym.

Z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wykładnia pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przeszła na przestrzeni lat ewolucję w kierunku gwarantującym w jak największym stopniu prawo do sądu, a tym samym wskazującym na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia. Obecnie nie budzi już wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 3 p.p.s.a., teza 39; uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90). Trybunał Konstytucyjny już w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, publ.: OTK 1994, nr II, poz. 46 stwierdził, że "kryterium wyróżnienia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie może stanowić ani brak cywilnych skutków danej uchwały organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ani ogólny i abstrakcyjny jej charakter. (...) Zawężanie "administracji publicznej" do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny odnośnie prawnych form działania administracji publicznej. (...) Uchwała jako forma wypowiedzi organu kolegialnego może mieć różną charakterystykę prawną. Może - zależnie od podstawy kompetencyjnej - stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji. (...) Administracja publiczna - jako funkcja ustawowo do jej wypełniania upoważnionych podmiotów - realizowana jest zarówno poprzez wydawane przez te podmioty akty ogólne i abstrakcyjne, jak i akty indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji (publicznej)".

Stanowisko organu kolegialnego, jakim jest rada gminy, spełniające powyższe kryteria, jest – niezależnie od nadanej mu przez organ nazwy – przejawem działania administracji publicznej i jako niewywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i korespondującego z nim art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena, czy działanie to i jego charakter miały podstawę prawną, czy zostało zrealizowane zgodnie z tą podstawą i czy stanowiło wynik prawidłowo przeprowadzonej procedury, następuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dla zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli, uzasadnione i konieczne jest zaprezentowane wyżej szerokie rozumienie pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wadliwie zastosował art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. przyjmując, że "stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender", odwołujące się do interesu wspólnoty samorządowej przez organ stanowiący tej wspólnoty, deklarujące kryteria realizacji zadań publicznych gminy i apelujące o uwzględnianie stanowiska rady do "wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza do gminnych placówek oświatowych" z podkreśleniem działania w imieniu wszystkich mieszkańców, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako nie będące aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia powyższych przepisów w omawianym zakresie okazał się skuteczny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie badając dopuszczalność skargi, Sąd I instancji przyjmie, że zaskarżone "stanowisko Rady Gminy S. zajęte na sesji w dniu [..] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz oceni czy skarga jest dopuszczalna z przyczyn podmiotowych, badając i wykazując istnienie bądź brak legitymacji procesowej i nie poprzestając wyłącznie na konstatacji o braku wskazania przez stronę skarżącą przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należało zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).