Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 318/22 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddala skargę co do punktów 1-7 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] i w tym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz [...] z siedzibą w W. 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 318/22 oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "[...]") wnioskiem z dnia 29 listopada 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, wystąpiła do Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1. udostępnienie kopii decyzji lub jakichkolwiek innych aktów lub dokumentów wydanych przez Ministra w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z § 3 decyzji nr [...] Ministra z dnia 18 marca 2020 r. w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Policji, a którymi określono skład wydzielonych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Policji, ich zadania, liczebność, obszar, na jakim wydzielone Siły Zbrojne będą wykonywały zadania, oraz czas ich wykonywania, a także ograniczenia dotyczące użycia posiadanych środków. Wniosek dotyczy decyzji, aktów lub dokumentów wydanych w okresie od dnia 18 marca 2020 r. do dnia złożenia wniosku.

2. wskazanie czy Minister w okresie od marca 2020 r. do dnia złożenia wniosku podejmował decyzje w sprawie w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej? Jeśli tak, to prosimy o przesłanie kopii takich decyzji z zaznaczeniem, czy pozostają one w mocy lub czy zostały uchylone. Prosimy także o przekazanie kopii decyzji lub jakichkolwiek innych aktów lub dokumentów wydanych przez Ministra w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z decyzjami w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, a którymi określono skład wydzielonych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, ich zadania, liczebność, obszar, na jakim wydzielone Siły Zbrojne będą wykonywały zadania, oraz czas ich wykonywania, a także ograniczenia dotyczące użycia posiadanych środków.

3. wskazanie podstaw prawnych, na podstawie których w 2021 r. żołnierze Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej posiadają uprawnienia takie jak przysługujące funkcjonariuszom Straży Granicznej lub Policji (pytanie dotyczy podstaw prawnych, ale również decyzji lub postanowień lub innych aktów stosowania prawa, na podstawie których takie uprawnienia zostały przyznane). Prosimy też o wskazanie oddziałów lub pododdziałów Sił Zbrojnych W Rzeczypospolitej Polskiej, którym takie uprawnienia zostały przyznane, ich zadania, liczebność, obszar, na jakim mają działać i czas ich wykonywania, a także ograniczenia dotyczące użycia posiadanych przez nie środków.

Minister udzielił [...] odpowiedzi na wniosek w dniu 13 grudnia 2021 r. Jednakże w trakcie jego realizacji ustalił, że niektóre informacje oraz dokumenty, o których udostępnienie wnioskuje [...], mimo iż są informacjami publicznymi, nie mogą zostać jej udostępnione.

W wyniku analizy wniosku Minister ustalił, że spośród aktów prawnych spełniających kryteria wskazane przez Fundację znajdują się następujące decyzje, które zostały opatrzone klauzulą tajności "Zastrzeżone":

1) decyzja nr [...] Ministra z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

2) decyzja nr [...] Ministra z dnia 19 lipca 2021 r. zmieniająca decyzję w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

3) decyzja nr [...] Ministra z dnia 10 września 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej;

4) decyzja nr [...] Ministra z dnia 27 września 2021 r. w sprawie udzielenia wsparcia przez SZ RP dla Straży Granicznej poprzez wydzielenie wybranego mienia ruchomego infrastruktury dla Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Lesznowoli;

5) decyzja nr [...] Ministra z dnia 30 września 2021 r. zmieniająca decyzję w sprawie wydzielenia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

6) decyzja nr [...] Ministra z dnia 11 października 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów pododdziałów Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej;

7) decyzja nr [...] Ministra z dnia 11 października 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej.

Po rozpatrzeniu wniosku [...], Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742, zwana dalej: "u.o.i.n."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) decyzji nr [...] Ministra z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

2) decyzji nr [...] Ministra z dnia 19 lipca 2021 r. zmieniającej decyzję w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

3) decyzji nr [...] Ministra z dnia 10 września 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej;

4) decyzji nr [...] Ministra z dnia 27 września 2021 r. w sprawie udzielenia wsparcia przez SZ RP dla Straży Granicznej poprzez wydzielenie wybranego mienia ruchomego infrastruktury dla Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Lesznowoli;

5) decyzji nr [...] Ministra z dnia 30 września 2021 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydzielenia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej;

6) decyzji nr [...] Ministra z dnia 11 października 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej;

7) decyzji nr [...] Ministra z dnia 11 października 2021 r. w sprawie zwiększenia liczebności oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydzielanych do pomocy Straży Granicznej;

8) informacji dotyczących oddziałów lub pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w pkt. 3 wniosku.

Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę [...] uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja w sposób wyczerpujący, a jednocześnie przy zachowaniu "zasady ochrony informacji niejawnych wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego Minister zakwalifikował te informacje jako objęte definicją z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., czyli takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla RP albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, przekazanie informacji dotyczącej oddziałów i pododdziałów także w praktyce nie pomogłoby w ustaleniu, czy dany żołnierz ma prawo korzystać z uprawnień Straży Granicznej ponieważ żaden przepis nie wymaga aby taki żołnierz miał obowiązek podać osobie wobec której podejmuje czynności wynikające z pomocy Straży Granicznej informacji o przynależności do konkretnego oddziału (pododdziału), zaś podstawą prawną do przekazania takich uprawnień jest art. 11b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1486 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Straży Granicznej"), zaś uprawnienia co do stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej przez żołnierzy Żandarmerii Wojskowej lub wojskowych organów porządkowych wynikają z art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2418 ze zm.), o czym skarżącą poinformowano.

Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi też wątpliwości stwierdzenie Ministra, że ujawnienie danych dotyczących obecności poszczególnych oddziałów i pododdziałów może dać obraz struktury Sił Zbrojnych RP zaangażowanych w pomoc Straży Granicznej. Tak zdobyte informacje mogą później trafić do osób, które nie powinny ich posiadać oraz, że informacje te mogłyby być wykorzystane do osłabienia bezpieczeństwa państwa i bezpieczeństwa publicznego. Ponieważ dobro polegające na bezpieczeństwie państwa i bezpieczeństwie publicznym jest wartością nadrzędną nad prawem obywatela do informacji publicznej dotyczącej oddziałów i pododdziałów użytych do pomocy Straży Granicznej to w ocenie Sądu, nie została również naruszona zasada proporcjonalności przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, organ zbadał zarówno warunki formalnoprawne jak i materialnoprawne odmowy udostępnienia informacji. W uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich powodów informacje zostały uznane za niejawne. Należy przypomnieć, że do objęcia danych informacji (dokumentów) klauzulą "zastrzeżone" wystarczy, że ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie m. in. obrony narodowej, polityki zagranicznej, czy bezpieczeństwa publicznego. Należy wskazać, że decyzja zawiera podstawy prawne na jakich została wydana decyzja. Organ także wskazał dlaczego te przepisy miały w rozstrzyganej sprawie zastosowanie.

Za bezpodstawne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego podczas wydawania zaskarżonej decyzji tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. albowiem organ dostatecznie, w przekonywujący i obiektywny oraz dający możliwość również sądowej weryfikacji, a przy tym respektując charakter informacji jako niejawnych, wyjaśnił tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, motywy, jakimi się kierował się, uznając, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a w szczególności dlaczego ujawnienie żądanych danych może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 6 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej pominął interes publiczny oraz słuszny interes obywateli w rozstrzygnięciu sprawy;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, ponieważ nie było do tego postaw prawnych i faktycznych do wydania takiej decyzji;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się błędnej interpretacji przepisów prawa oraz nieprawidłowej ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez niewłaściwą wykładnię i uznanie za zasadną odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, w sytuacji gdy odmowa udostępnienia informacji stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, a treść decyzji Ministra Obrony Narodowej dotyczących użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, w tym informacje dotyczące konkretnych oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych, ich zadań, liczebności, obszaru, na jakim mają działać i czasu ich wykonywania, a także ograniczeń dotyczących użycia posiadanych przez nich środków, ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym np. uprawnienie do dokonywania przeszukania osób i pomieszczeń, zatrzymywania osób, legitymowania i stosowania środków przymusu bezpośredniego;

b) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informacje niejawne, w sytuacji gdy nie mają one takiego charakteru, a treść decyzji Ministra Obrony Narodowej dotyczących użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

c) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że wyłączone jest stosowanie zasady proporcjonalności ograniczeń praw i wolności człowieka podczas orzekania o tym czy dana informacja publiczna powinna podlegać udostępnieniu z uwagi na jej znaczenie dla bezpieczeństwa państwa, w sytuacji gdy z Konstytucji RP ani ustaw nie wynika takie wyłączenie;

d) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że były podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanych w niej decyzji oraz informacji dotyczących oddziałów lub pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w pkt. 3 wniosku.

Na wstępie wskazać należy, że zasady użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej, w ramach konstytucyjnego zwierzchnictwa Prezydenta nad Siłami Zbrojnymi, doprecyzowane są przez art. 11b i art. 11c ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1061 ze zm.); w przypadku gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, zapewnienia nienaruszalności granicy państwowej, zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej lub na polskich obszarach morskich, w szczególności: 1) bezpośredniego zagrożenia zamachem na nienaruszalność granicy państwowej lub jego dokonania, 2) sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa powszechnego dla życia, zdrowia lub wolności obywateli, 3) bezpośredniego zagrożenia zamachem na obiekty lub urządzenia wykorzystywane przez Straż Graniczną, 4) zagrożenia przestępstwem o charakterze terrorystycznym lub jego dokonania w stosunku do obiektów lub urządzeń, o których mowa w pkt 3, lub mogącym skutkować niebezpieczeństwem dla życia ludzkiego - jeżeli użycie sił Straży Granicznej okaże się niewystarczające lub uzasadnia to stopień zagrożenia, do pomocy Straży Granicznej mogą być użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP (por. art. 11b ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 11 c ust. 1 "w przypadku gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, zapewnienia nienaruszalności granicy państwowej lub zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej lub na polskich obszarach morskich, jeżeli Straż Graniczna nie dysponuje możliwością skutecznego przeciwdziałania zagrożeniu lub dokonaniu przestępstwa lub uzasadnia to rodzaj zagrożenia, mogą zostać użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych w formie prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania"; użycie oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych następuje na podstawie postanowienia Prezydenta wydanego na wniosek Prezesa Rady Ministrów (por. art. 11b ust. 2 i art. 11c ust. 1). W przypadku niecierpiącym zwłoki decyzję o udzieleniu pomocy, o której mowa w ust. 1, podejmuje Minister Obrony Narodowej, na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, określający zakres i formę pomocy, przekazując ją niezwłocznie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesowi Rady Ministrów. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznie wydaje postanowienie o zatwierdzeniu lub uchyleniu decyzji, o której mowa w ust. 3 (art. 11b ust. 3 i 4).

Zaznaczyć także należy, że ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W konsekwencji prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego (absolutnego) i nieograniczonego już na poziomie konstytucyjnym. Realizacją konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej jest właśnie odrębna ustawa - u.d.i.p. Ustawa ta regulując zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega określonym w u.d.i.p. ograniczeniom. Tak więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ogranicza dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany odmawia również udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Oznacza to, że potencjalny konflikt między zasadą ochrony tych tajemnic, a zasadą prawa do informacji publicznej został a limine "przecięty" przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji i poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwalałaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu". Dotyczy to jednak sytuacji, w których rzeczywiście występuje informacja niejawna wymagająca w konsekwencji ochrony.

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w u.o.i.n. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych RP. Skoro określoną klauzulę tajności nadaje się informacji niejawnej, to oznacza, że dana informacja jest uprzednio kwalifikowana jako spełniająca materialne kryteria niejawności, a następnie klasyfikowana według konieczności stopnia jej ochrony i na tej podstawie opatrywana stosowną klauzulą tajności. Nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 8 u.o.i.n. - por. również wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 500/23). Ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postacie. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla RP albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Jednocześnie art. 8 u.o.i.n. przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do tych informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione, w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby, wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 u.o.i.n. niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 u.o.i.n., wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 u.o.i.n., klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

Podkreślić należy, że u.o.i.n. przewiduje procedury nadawania, znoszenia lub zmiany klauzuli tajności, co jednak nie oznacza, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności w granicach sprawy zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko, zgodnie z którym w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli tajności, a tym samym dopuszczalna jest sądowa kontrola materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, jak np. decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej, jest stanowiskiem wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1047/10; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 527/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1312/15; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 932/16, z 1 grudnia 2023 r., III OSK 500/23) i trafnym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, bowiem sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie może poprzestawać jedynie na zbadaniu elementu formalnego – a więc kwestii objęcia danego dokumentu klauzulą tajemnicy niejawnej, ale również jego obowiązkiem jest zbadanie elementu materialnego tajemnicy – czy istotnie informacja chroni wartości, które nie powinny być jawne. Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli całości dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, w tym również dokumentu objętego klauzulą. Brak takiego dokumentu powoduje, że kontrola sądowa jest niepełna, przez co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 491/11, wyrok z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10, wyrok z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1393/12, wyrok z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1134/12; wyrok z dnia 25 października 2023 r., III OSK 2613/21).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Zasady, o jakich mowa w powyższej regulacji w zakresie ochrony informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, określa ustawa o ochronie informacji niejawnych. Informacją niejawną jest zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. taka informacja, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Klasyfikacji informacji niejawnych poprzez nadawanie im stosownych klauzul tajności dotyczy rozdział 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej."

Skoro określoną klauzulę tajności nadaje się informacji niejawnej, to oznacza, że dana informacja jest uprzednio kwalifikowana jako spełniająca materialne kryteria niejawności, a następnie klasyfikowana według konieczności stopnia jej ochrony i na tej podstawie opatrywana stosowną klauzulą tajności. Nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 8 u.o.i.n.). Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust.1 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych jako informacje publiczne, organ uzasadnił niejawnym charakterem tych informacji.

Nie budzi wątpliwości, że w stosunku do żądanych informacji w zakresie decyzji objętych rozstrzygnięciem decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (pkt 1 – 7 tej decyzji) zachodzą formalne przesłanki związane z uznaniem jej za informację niejawną poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone".

Inaczej się jednak przedstawia ocena uznania informacji objętych kontrolowaną decyzją w aspekcie materialnym. Element materialny uznania tych informacji za niejawne organ wiąże z zapewnieniem bezpieczeństwa zewnętrznego obywateli i państwa zagrożonego sytuacją na granicy z Białorusią począwszy od 2021 r. Ma ona charakter konfliktu hybrydowego, którego elementem jest niekontrolowany napływ osób próbujących przekroczyć granicę państwową i co zresztą odbywa się przy aktywnym współudziale służb Białorusi. Wiąże się to także z możliwością poznania struktury, zadań oraz zdolności działania Sił Zbrojnych RP w czasie takiej sytuacji kryzysowej. Nie budzi wątpliwości NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że wszelkie informacje związane z udziałem Sił Zbrojnych RP wynikającym z zabezpieczenia granicy z Białorusią oraz samym bezpieczeństwem żołnierzy pełniących tam służbę stanowią informację niejawną w ujęciu materialnym (co np. dotyczyć może także stopni, noszenia oznak identyfikacyjnych z nazwiskiem, czy też oznak rozpoznawczych jednostek). Tym samym informacja związana ze wskazaniem oddziałów, ich liczebności, obszaru działania, czasu i miejsca wykonywania obowiązków oraz ograniczeń dotyczących użycia posiadanych środków nie może zostać udzielona z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych związanych z bezpieczeństwem żołnierzy, pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych RP realizujących zadania w środowisku zagrożeń hybrydowych, działania białego wywiadu, przemytników ludzi oraz ochrony wrażliwych informacji operacyjnych, które podlegają szczególnej ochronie. Ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa państwa oraz samych żołnierzy wykonujących zadania. Dodać także należy, że na podstawie art. 11b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych kierowanych do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej określone w art. 11 ust. 1 pkt 2, 4-5a, 5b lit. a i b, pkt 6, 7, 7a i 10, art. 14-18 oraz art. 23. Korzystanie z tych uprawnień następuje na zasadach i w trybie określonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Jednocześnie jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 grudnia 2023 r. w sprawie wykonywania niektórych uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2023, poz. 2693) funkcjonariusz przystępując do przeprowadzania czynności służbowych związanych z wykonywaniem uprawnień, o których mowa w § 1 pkt 1, podaje swój stopień, imię i nazwisko w sposób umożliwiający odnotowanie tych danych, przyczynę podjęcia czynności służbowych, a na żądanie osoby, wobec której jest prowadzona czynność, podaje podstawę prawną podjęcia czynności. Podobna w swej treści regulacja obowiązywała w § 2 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 4 lutego 2020 r. w sprawie wykonywania niektórych uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 187). Tym samym żołnierz skierowany do pomocy Straży Granicznej podejmujący w tym zakresie zadania funkcjonariusza Straży Granicznej (np. w przypadku zatrzymywania osób, ich legitymowania, przeszukiwania osób i pomieszczeń) jest obowiązany podać tylko swój stopień, imię i nazwisko w sposób umożliwiający odnotowanie tych danych, przyczynę podjęcia czynności służbowych, a na żądanie osoby, wobec której jest prowadzona czynność, podaje podstawę prawną podjęcia czynności. Nie musi podawać swojej przynależności do określonej jednostki lub oddziału. Wiedza o przynależności konkretnego żołnierza wykonującego zadania funkcjonariusza Straży Granicznej do określonego oddziału i pododdziału Sił Zbrojnych RP nie jest zatem potrzebna i przydatna do ich realizacji. Obywatel, wobec którego żołnierz wykonuje zadania funkcjonariusza Straży Granicznej, z jednej strony ma prawo żądać jedynie ujawnienia wyżej wskazanych informacji, a z drugiej strony jest zobligowany do podporządkowania się poleceniom żołnierza i poddać się prowadzonym przez niego czynnościom. Natomiast nie ma on możliwości zweryfikowania, w chwili dokonywania tych czynności przez żołnierza, czy przynależy on do oddziału lub pododdziału Sił Zbrojnych RP, który został skierowany do pomocy Straży Granicznej.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że informacja o oddziałach i pododdziałach Sił Zbrojnych RP, które uzyskały uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, ich zadaniach, liczebności, obszarze działania i czasie ich wykonywania oraz ograniczeniach dotyczących użycia posiadanych prze nich środków jest informacją niejawną w ujęciu materialnym i z tego względu nie może zostać udostępniona na zasadzie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n.

Tym samym odmowa udostępnienia informacji zawarta w pkt 8 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] jest prawidłowa, WSA w Warszawie w tej części zasadnie oddalił skargę, a skarga kasacyjna w tym zakresie jest niezasadna i została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

Jednocześnie odnosząc wyżej wskazany aspekt materialny do decyzji ujętych w punktach 1-7 zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w swej istocie nie został on zrealizowany (w niektórych jedynie decyzjach można się go doszukiwać - np. w informacji o liczebności kontyngentu wojskowego skierowanego do pomocy Straży Granicznej). Nie sposób zatem przyjąć, że wszystkie decyzje wymienione w punktach 1 -7 zaskarżonej decyzji w całości zawierają informacje niejawne w ujęciu materialnym. Być może w przypadku niektórych decyzji zawarte w nich poszczególne informacje mogłyby nie podlegać udostępnieniu jako informacje niejawne, ale brak podstaw materialnych (lub nie zostały one przez organ wykazane), aby uczynić to w całości i w stosunku do wszystkich wymienionych decyzji, z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych związanych z bezpieczeństwem żołnierzy, pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych RP realizujących zadania w środowisku zagrożeń hybrydowych, działania białego wywiadu, przemytników ludzi oraz ochrony wrażliwych informacji operacyjnych, które podlegają szczególnej ochronie, gdyż takich informacji decyzje te w zasadzie nie zawierają.

Zgodzić się należy ze stroną kasacyjną, że Minister Obrony Narodowej już wcześniej, a także później, podejmował decyzje o użyciu Sił Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej i były one publikowane w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej. W swej konstrukcji i treści są one w zasadzie stosunkowo ogólne i nie sposób stwierdzić co w aspekcie materialnym - ochrony informacji niejawnej -przemawiało za tym, aby decyzji wskazanych w punktach 1 - 7 zaskarżonej decyzji nie publikować, a nadto objąć klauzulą "zastrzeżone". Tym bardziej, że obecność i użycie Sił Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej na granicy z Białorusią jest faktem powszechnie znanym. Objęcie klauzulą "zastrzeżone" dokumentów i ograniczenie do nich dostępu w ramach informacji publicznej nie jest konieczne, jeżeli nie zawierają one informacji wymagających ochrony przed udostępnieniem (gdy są to np. informacje ogólne, już publicznie dostępne z innych źródeł). Trudno wówczas uznać, że niezbędne jest ograniczenie dostępu do informacji zawartych w tych dokumentach ze względu na bezpieczeństwo państwa. Aby objąć określone dane klauzulą informacji niejawnej koniecznym jest bowiem wykazanie także, że zostały spełnione warunki materialne, a więc czy istotnie dana informacja spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Informacja jest niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (vide: m.in. wyroki NSA z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14). Dokonana przez organ kwalifikacja informacji, jako stwarzających zagrożenie, nie może być dowolna i powinna być możliwa do zweryfikowania w trakcie kontroli sądowej. Minister Obrony Narodowej zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji, jako niejawnej objętej klauzulą "zastrzeżone", w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.o.i.n.

Po zapoznaniu się z dokumentacją nadesłaną przez organ (decyzjami, o których mowa w punktach 1- 7 zaskarżonej decyzji) stwierdzić należy, że organ nie wykazał, by zaistniały przesłanki materialne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.) do uznania, że jest to informacja niejawna, a więc zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i ograniczenia dostępu do żądanej informacji z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych nie było uprawnione. Niewątpliwie spełniona została tylko przesłanka formalna (nadano określoną klauzuli tajności). Natomiast nie zostały wskazane jakiekolwiek powody merytoryczne (związane np. z oznaczeniem oddziałów, ich liczebności, obszaru działania, czasu i miejsca wykonywania obowiązków oraz ograniczeń dotyczących użycia posiadanych środków) uzasadniające nadanie im klauzuli "zastrzeżone"

Zatem wnioskowane przez skarżącego informacje podlegają reżimowi ochrony informacji niejawnych tylko w ujęciu formalnym, a organ nie wykazał, aby udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem kreującym możliwość spełnienia przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 1 u.o.i.n.

W ocenie NSA nie ma racji Sąd I instancji, że kontrolowana decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części w jakiej oddalała skargę co do punktów 1 – 7 tej decyzji, została wydana na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dlatego uznając w następstwie poczynionych rozważań skargę kasacyjną w tym zakresie (tj. punktów 1 – 7 zaskarżonej decyzji) za uzasadnioną i działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. NSA orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.