Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu nienależnie uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych.

Zaskarżonym aktem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister" lub "organ") - odwołał z dniem [...] września 2016 r. P. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") ze stanowiska dyrektora Instytutu [...].

Zaskarżony akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego został wydany w następującym stanie faktycznym.

Aktem z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) - z dniem [...] stycznia 2013 r. powołał skarżącego P. P. na stanowisko dyrektora Instytutu [...] na czas określony, tj. do dnia [...] stycznia 2018 r.

Aktem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał z dniem [...] września 2016 r. skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], nie uzasadniając w żaden sposób swojego aktu odwołania.

Powyższy akt odwołania został doręczony skarżącemu w dniu [...] września 2016 r.

W dniu [...] września 2016 r. skarżący zwrócił się w piśmie z dnia [...] września 2016 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji odwołującej go ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], zarzucając Ministrowi wydanie owej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 - 3 k.p.a. oraz art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - polegającym na ich niezastosowaniu.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o cofnięcie decyzji o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora w/w instytucji kultury, ewentualnie o uchylenie aktu odwołania i ponowne rozpatrzenie zasadności podjęcia decyzji w tym zakresie.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż pismem z dnia [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Piotr Gliński odwołał go ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] przed upływem okresu powołania, bez podania jakichkolwiek powodów takiej decyzji, jak i bez zamieszczenia pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że wskazane powyżej odwołanie nastąpiło z naruszeniem powszechnie owiązujących przepisów prawa, to jest: art. 107 k.p.a. oraz art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skarżący zauważył, że w świetle przepisu art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Skarżący wskazał, że decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa materialnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Jednocześnie, powołując się na treść unormowania zawartego w art. 107 k.p.a., skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Zdaniem skarżącego, treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Skarżący uznał ponadto, że treść rozstrzygnięcia, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Skarżący zauważył jednocześnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż do zakwalifikowania danego pisma, jako decyzji administracyjnej, wystarcza, jeżeli zawiera ono minimum elementów niezbędnych dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, iż akt odwołujący skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie zawiera określonych wyżej elementów przynależnych decyzji. Niemniej, według skarżącego, o tym, że mamy do czynienia z decyzją, świadczy fakt, iż odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora dokonał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako organ administracji publicznej w ramach nadzoru nad organami instytucji kultury - Instytutem [...]. Według skarżącego, decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Ponadto, skarżący uznał, że choć jego odwołanie ze stanowiska ma charakter personalny, to nie jest jednak aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie, jak zauważył skarżący, akt odwołania ze stanowiska dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy.

Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, skarżący podniósł, iż - w ocenie NSA - "Podwójny charakter aktu powołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym".

Podkreślając brak uzasadnienia decyzji odwoławczej i tym samym fakt naruszenia przez Ministra przepisu art. 107 k.p.a., skarżący stwierdził, iż nie sposób pominąć naruszenia przez ten organ również przepisu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury i jest przepisem o charakterze szczególnym wykluczającym możliwość stosowania przepisów i zasad kodeksu pracy - art. 70 Kodeksu pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., I PKN 65/97, OSNP 1998, nr 1, poz. 6, czy też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II PK 43/09).

Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 70 § 12 Kodeksu pracy stanowi, że stosunek pracy z pracownikiem odwołanym ze stanowiska rozwiązuje się na zasadach określonych w przepisach niniejszego oddziału, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W tej sytuacji, skarżący uznał, że przepis ten potwierdza ogólną zasadę pierwszeństwa stosowania przepisu szczególnego przed ogólnym. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że o ile na gruncie przepisów Kodeksu pracy możliwe jest odwołanie (równoznaczne z wypowiedzeniem) bez podawania przyczyny odwołania, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy - jako, że decyzja dotyczy dyrektora instytucji kultury - zasada ta nie może mieć zastosowania ze względu na zamieszczenie w treści art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przyczyn uzasadniających odwołanie. Zdaniem skarżącego, zamieszczenie owych przyczyn niewątpliwie ma na celu zapewnienie wzmożonej trwałości terminowego stosunku pracy z powołania. Skarżący uznał, że ich brak, czy też nieprzedstawienie powodów zerwania stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury, niewątpliwie niweczy ten cel, albowiem możliwa byłaby w każdym przypadku dowolność zerwania stosunku pracy (lub wskazanie przyczyny niekonkretnej lub nawet czysto fikcyjnej), co w konsekwencji doprowadziłoby do tego, że w razie sporu sądowego odwołany pracownik byłby pozbawiony jakichkolwiek środków obrony.

Wskazując na powyższe, skarżący stwierdził zatem, że nie można przyjąć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zgodnego z prawem odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany, z uwagi na pominięcie obligatoryjnych elementów tego aktu, który stanowi decyzję administracyjną, tj. bez wskazania przyczyny uzasadniającej odwołanie/wypowiedzenie umowy o pracę - w kontekście treści art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, oraz niezamieszczenia pouczenia o zaskarżalności, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na marginesie, skarżący zauważył, że wedle jego wiedzy, w innych przypadkach dokonywanych odwołań zachowywane są wymogi obowiązującego prawa, a odwoływani w trakcie kadencji dyrektorzy instytucji kultury mają szansę poznać powody takiej decyzji, a w konsekwencji podjąć racjonalną decyzję o podjęciu obrony swoich praw.

W tym miejscu, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez organ dowodu z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. odwołującego dyrektora Instytutu Książki - [...] znajdującego się aktach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (jako zawierającego elementy uzasadnienia).

W dniu [...] września 2016 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, nadał na poczcie pismo z dnia [...] września 2016 r., w którym - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. odwołującą skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Zaskarżając powyższą decyzję Ministra w całości, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Spornej decyzji skarżący zarzucił:

i) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 - 3 k.p.a. - poprzez uchybienie normom prawnym wyrażonym w tych przepisach i ich niezastosowanie;

ii) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez uchybienie normie prawnej wyrażonej w tym przepisie i jej niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżony akt odwołujący skarżącego ze stanowiska dyrektora instytutu kultury nie zawiera wprawdzie określonych elementów przynależnych decyzji, niemniej - według skarżącego - o tym, iż mamy do czynienia z decyzją świadczy to, że odwołania dokonał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działający jako organ administracji publicznej w ramach nadzoru nad organami instytucji kultury - Instytutem [...]. Skarżący uznał, że decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący podtrzymał również stanowisko, iż akt odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma wprawdzie charakter personalny, tym niemniej nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, albowiem obsada stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Skarżący uznał, że wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma jedynie takie znaczenie, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy.

Skarżący, ponownie wskazując na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 - uznał, że podwójny charakter aktu powołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Jednocześnie, skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż nie można przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zgodnego z prawem odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który dyrektor został powołany, albowiem Minister pominął obligatoryjne elementy tego aktu, który stanowi decyzję administracyjną, gdyż nie wskazał przyczyny uzasadniającej odwołanie (wypowiedzenie umowy o pracę), w kontekście treści art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także nie zamieścił w treści spornej decyzji stosownego pouczenia o środkach zaskarżenia przysługujących osobie odwoływanej ze stanowiska dyrektora.

Skarżący ponownie wskazał, że wedle jego wiedzy, w innych przypadkach dokonywanych przez Ministra odwołań zachowywane są wymogi obowiązującego prawa, a odwoływani w trakcie kadencji dyrektorzy instytucji kultury mają szansę poznać powody takiej decyzji, a w konsekwencji podjąć racjonalną decyzję o podjęciu obrony swoich praw.

W tym miejscu, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. odwołującego Dyrektora Instytutu Książki [...] znajdującego się aktach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (jako zawierającego elementy uzasadnienia). W tym zakresie, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do załączenia do akt niniejszej sprawy wskazanego powyżej dokumentu, który znajduje się w dyspozycji organu, co - zdaniem skarżącego - nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a ponadto wskaże jego formę zawierającą elementy z art. 107 §1 k.p.a. przyjętą przez organ, a niezastosowaną w przypadku odwołania skarżącego.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ustosunkowując się do pisma skarżącego z dnia [...] września 2016 r., poinformował, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statuuje ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w dwóch, niezależnych od siebie, rolach, przy czym role te zostały w przepisach wyraźnie odgraniczone. Zdaniem organu, z cyt. ustawy wynika, że na jej podstawie minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego działa jako organ w sprawach związanych z zatrudnianiem dyrektorów instytucji kultury w zakresie wyraźnie powierzonym mu przez przepisy, tj. udzielania zgody na powołanie lub odwołanie dyrektora państwowej instytucji kultury, a także wydawania opinii w przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres oraz w przypadku odwoływania dyrektorów samorządowych instytucji kultury, których wykaz zawiera rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1298). W pozostałym zakresie kształtowania stosunku pracy dyrektora państwowej instytucji kultury, której jest organizatorem. Minister Kultury i Dziedzictwa Nagrodowego wykonuje nadane mu przepisem art. 15 ust. 1 cyt. ustawy kompetencje pracodawcy, tj. powołuje i odwołuje dyrektora takiej instytucji.

Według Ministra, zarówno powołanie, jak i odwołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu prawa pracy, co w konsekwencji oznacza, że oświadczenie woli w tym zakresie nie stanowi aktu administracyjnoprawnego, a zatem przepisy prawa i postępowania administracyjnego nie znajdują, w tej sytuacji zastosowania. Tym samym, organ uznał, że nie może mieć zastosowania do sprawy odwołania skarżącego P. P. przywołany w jego piśmie wyrok, gdyż wyrok ten zapadł w odmiennym stanie prawnym. Dotyczy on nadzoru administracyjnego nad aktami administracyjnymi organów wykonawczych gminy, zaś - jak zauważył skarżący - w takim wypadku orzecznictwo jest zgodne, uznając, że powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego następuje w formie zarządzenia, a z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 295/09, a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15).

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 października 2016 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Nagrodowego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o odrzucenie skargi jako przedwczesnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności stwierdził, że ocena zgodności z prawem odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ wskazał, że oświadczenie ministra o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, wobec braku wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia sprawy do sądu administracyjnego, musi być traktowane wyłącznie jako oświadczenie ze stosunku prawnopracowniczego, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Ponadto, Minister uznał, że nawet, gdyby odwołanie dyrektora instytucji kultury następowało w drodze decyzji, jak to sugeruje skarżący, to w takim przypadku zastosowanie musiałby znaleźć ustalony przepisami prawa tryb odwoławczy. W tej sytuacji, organ uznał, że jeżeli organizator będący ministrem konstytucyjnym wydawałby decyzję w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury, w takim wypadku, wobec braku odmiennych przepisów, zastosowanie musiałyby znaleźć przepisy regulujące kwestie autokontroli decyzji administracyjnej oraz sądowej kontroli takiego aktu, w szczególności przepisy art. 127 § 3 k.p.a., art. 35 § 3 in fine k.p.a. i - co oczywiste - art. 53 § 1 p.p.s.a. i art. 54 p.p.s.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, w sprawie niniejszej skarga musiałaby być odrzucona jako przedwczesna, a to z uwagi na fakt, że została złożona już w dniu [...] września 2016 r., a więc zaledwie po upływie 5 dni od dnia wpływu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanego na [...] września 2016 r. i przed terminem doręczenia stronie odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2016 r. nie tylko zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", ale także w treści wskazujące jako podstawę żądania art. 127 § 3 k.p.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, wskazał, że w jego ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał jednocześnie wniosek dowodowy zawarty w treści skargi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę - wniósł o odrzucenie skargi. Pełnomocnik organu dodatkowo powołał się na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w postanowieniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 79/17, w którym Sąd ten, odrzucając skargę na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, przyjął stanowisko, że pismo to nie jest decyzją, a jedynie pismem informującym o przepisach praw pracy. Ustosunkowując się z kolei do wniosku dowodowego strony skarżącej, pełnomocnik organu pozostawił jego rozstrzygnięcie Sądowi, nie oponując jednakże przeciwko jego dopuszczeniu.

W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w treści skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wniosek strony skarżącej o dopuszczenie wskazanego powyżej dowodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydany w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając sporny akt odwołania z dnia [...] września 2016 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w treści wydanego aktu, na jakiej podstawie prawnej i z powodu spełnienia których konkretnie przesłanek, przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zaszła - zdaniem organu - podstawa do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury pod nazwą Instytut [...].

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołując skarżącego z dniem [...] września 2016 r. ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając wspomniany akt z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonego aktu odwołania wydanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W tym miejscu należy zauważyć, że przed przejściem do stricte merytorycznej oceny legalności spornego aktu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Sąd zobowiązany był na wstępie rozważyć zasadność wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W tej sytuacji, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę z dnia 21 października 2016 r. w kwestii kognicji sądu administracyjnego, wskazać należy, że - jeśli chodzi o właściwość rzeczową (kognicję) sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż rozstrzygnięcie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego (tak m.in. /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792).

Warto zauważyć, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów instytucji kultury była zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie jednak, podkreślić należy, że w judykaturze sądów administracyjnych utrwalone zostało w ostatnim czasie wyraźne stanowisko o ich podwójnym charakterze, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy".

Należy zauważyć ponadto, iż na podwójny charakter aktów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury i objęciu ich z jednej strony kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy), Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę również w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, czy też w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć jednocześnie, że - wbrew całkowicie nieuzasadnionym obawom organów administracji publicznej, które wyrażają pogląd o braku kognicji sądów administracyjnych - przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny spornych aktów odwołania nie będą zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale wyłącznie zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

W konsekwencji, Sąd uznał, że nie ma podstaw do tego, aby uznać, że sądy administracyjne nie są właściwe do merytorycznego rozpoznawania tego rodzaju spraw, jak objęta rozpatrywaną skargą P. P.

Nie ulega wątpliwości, że skarga na sporny akt odwołania podjęty przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, jakiekolwiek rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (por. m.in. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że brak było podstaw do odrzucenia skargi, albowiem - wbrew zarzutom Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - sądy administracyjne posiadają kognicję (właściwość rzeczową) w sprawach obejmujących skargi na akty organów administracji publicznej dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Na marginesie, należy zwrócić również uwagę na fakt, iż - wbrew mylnym sugestiom Ministra - brak było również podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej rzekomą przedwczesność. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miała jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (co uczyniła w piśmie z dnia [...] września 2016 r.), natomiast nie musiała czekać na odpowiedź organu na wspomniane wezwanie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2460/13; podobnie: NSA /w:/ postanowienie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2231/13, czy też postanowienie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1766/13)

Przechodząc w tej sytuacji do merytorycznej oceny legalności spornego aktu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Z kolei, przepis art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany, co w konsekwencji oznacza, że regulacja zawarta w tym przepisie wyłącza zastosowanie do dyrektorów instytucji kultury generalnej reguły przewidzianej przez art. 70 § 1 Kodeksu pracy, w świetle której pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (podobnie: dr Sebastian Gajewski /w:/ S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016).

Mając powyższe na względzie, uznać należy więc, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, albowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w powołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W ocenie Sądu, ma to także taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz poglądach doktryny przyjmuje się wyraźnie, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie (por. dr Sebastian Gajewski /w:/ S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6).

Mając na względzie powyższe przepisy, uznać należy, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając sporny akt odwołania z dnia [...] września 2016 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w żaden sposób nie uzasadnił wydanego aktu, a więc tym samym nie wskazał w ogóle, która przyczyna (przesłanka) odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany - zaszła w niniejszej sprawie, co dawało rzekomą podstawę do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury pod nazwą Instytut [...] na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołując skarżącego z dniem [...] września 2016 r. ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że nie uzasadniając zaskarżonego aktu odwołania, Minister uchylił się jednocześnie od obowiązku przeprowadzenia szczegółowej analizy występowania przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez ten organ normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego aktu w kontekście przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, świadczyć może o całkowitej arogancji ze strony Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odwołującym dyrektora instytucji kultury - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu aktu odwołania, dopuszczenie się jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie przepisów prawa, w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, dało podstawę jego odwołania przed upływem tego okresu. Należy przy tym zauważyć, że w świetle dotychczasowego stanowiska zarówno doktryny, jak i judykatury, przesłanką odwołania nie może być np. utrata zaufania do dyrektora instytucji kultury w związku z działaniami ocenionymi przez organizatora (vide: dr Sebastian Gajewski /w:/ S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 i powołany tam wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 655/15).

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporny akt odwołania, organ administracji publicznej dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając sporny akt z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżony akt nie mógł ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ewentualnie również regulacje statutu instytucji kultury pod nazwą Instytut [...], w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się działań, które świadczą o zaistnieniu przesłanek do jego odwołania z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Pamiętać bowiem należy, iż ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić, iż oddając na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. wniosek dowodowy strony skarżącej, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia tezy, iż wnioskowane przez skarżącego materiały dowodowe mogły w istocie służyć do wyjaśnienia istotnych wątpliwości koniecznych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.