Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w Białymstoku na decyzję Zarządu Powiatu w Augustowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr DzT.4020.71/2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w Augustowie na rzecz skarżącego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w Białymstoku kwotę 680,00 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2023 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w Białymstoku (dalej też jako KRUS, wnioskodawca lub odwołujący się) wystąpiła do Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie (dalej też jako organ pierwszej instancji lub Zarząd) o wydanie zgody na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w Augustowie (nr geod. [...]) do nieruchomości nr geod. [...], [...] przyłącza kanalizacji sanitarnej tłocznej PE ø 63 l=2 m w rurze osłonowej PE ø 110 l = 2 m o łącznej powierzchni 1,0 m2. Wskazano, że powyższe urządzenie wykonane będzie metodami bezwykopowymi (przecisk, przewiert) bez naruszenia istniejącej jezdni i podbudowy, a powierzchnia urządzeń umieszczonych w pasie drogowym wynosi – 1,0m2. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie gruntem działki ewidencyjnej nr [...]. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjno – wysokościową.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr Dz.T.4020.71/2023, Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie, działając z upoważnienia Zarządu Powiatu, zezwolił wnioskodawcy na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] (nr ewid. [...]) w miejscowości Augustów przyłącza kanalizacji sanitarnej tłocznej PE ø 63 długości 2,0 mb w rurze osłonowej ø 110. Wskazał jednocześnie, że przyłącze będzie wykonane pod jezdnią i w chodniku metodą przecisku do działki o nr ewid. [...] i [...], natomiast powierzchnia urządzeń wyniesie 1 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku. Dodatkowo Zarząd nadmienił, że w związku z aktualnie realizowaną inwestycją pn.: "Centrum komunikacyjne Augustowa - rozbudowa i przebudowa strategicznych ulic powiatowych" obejmującą zadanie: "Przebudowa ulicy powiatowej Nr [...] w Augustowie na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" przyłącze należy wykonać metodą przecisku, do czasu ułożenia warstwy ścieralnej, tj. do dnia 31 sierpnia 2023 r., w porozumieniu z Wykonawcą - firmą S. Sp. z o.o., przy czym wykonanie przyłącza w późniejszym terminie nie będzie możliwe; nakazano wykonanie robót w pasie drogowym zachowując głębokość umieszczenia urządzenia na przejściu pod jezdnią min. 1,20 m, w pozostałych miejscach min. 1,00 m; wskazano, że lokalizacja urządzeń nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża, sąsiadujących elementów pasa drogowego oraz naruszać istniejących urządzeń; zaznaczono, iż za skutki wynikłe z lokalizacji przyłącza i ewentualnego jego uszkodzenia oraz spowodowania awarii urządzeń obcych w trakcie prowadzenia robót Powiatowy Zarząd Dróg nie ponosi odpowiedzialności. Organ pierwszej instancji, na zasadzie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż jego zdaniem uwzględniała ona w całości żądanie strony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, zaskarżając ją w zakresie warunku dotyczącego wykonania przyłącza do czasu ułożenia warstwy ścieralnej, tj. do dnia 31 sierpnia 2023 r. i odmowy wykonania w późniejszym terminie oraz warunku wykonania przyłącza w porozumieniu z firmą S. Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach postanowieniem z dnia 26 września 2023 r. nr KO.521/5/23 stwierdziło niedopuszczalność odwołania podnosząc, że odwołanie służy od decyzji nieostatecznej, natomiast z dniem 12 maja 2023 r. do KPA został dodany art. 127 § 1a stanowiący, że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Ustawodawca wprowadził więc wyjątek od zasady nieostateczności decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyłączając w ten sposób prawo do zaskarżenia aktów, w przypadku których organ odstąpił od ich uzasadnienia z racji uwzględnienia w całości żądania strony. Okoliczność ta umknęła Zarządowi, który w skarżonej decyzji zawarł błędne pouczenie odnośnie do możliwości odwołania się do samorządowego kolegium odwoławczego, podczas gdy w obecnym stanie prawnym weryfikacji tego rodzaju aktu może dokonać wyłącznie wojewódzki sąd administracyjny. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Mając powyższe na uwadze, KRUS złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr Dz.T.4020.71/2023 wskazując, że z uwagi na błędne pouczenie o możliwości złożenia odwołania oraz w/w postanowieniem SKO stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jednocześnie strona skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję. Organ natomiast wnosił o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu i odrzucenie skargi, z uwagi na wydane postanowienie.

Postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywrócił termin do wniesienia skargi, uznając, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej, albowiem nieprawidłowo została pouczona przez organ I Instancji i słusznie SKO wskazało, że na przedmiotową decyzję przysługiwało bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, z uwagi na ostateczność tej decyzji. Ponadto strona skarżąca dochowała terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz złożyła skargę wraz z wnioskiem.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku KRUS, reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił jej naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez nie zawarcie w treści decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego na jakiej podstawie odmówiono prawa do umieszczenia w pasie drogowym przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r.,

- art. 107 § 4 k.p.a. poprzez odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy nie uwzględnia ona w całości żądanie strony, gdyż wyznaczony termin uniemożliwia wykonanie przyłącza,

- art. 39 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) poprzez zabronienie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości Augustów wykonania przyłącza kanalizacji tłoczonej po dniu 31 sierpnia 2023 r.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej warunku tj. terminu wykonania przyłącza oraz jego wykonania w porozumieniu z firmą S. sp. z o.o., gdyż pozostała część decyzji jest korzystna dla wnioskodawcy i zgodna z jego wnioskiem. Na rozprawie zmodyfikowano skargę co do zaskarżenia całego pkt 1 decyzji, który zawierał te dwa warunki.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgoda na lokalizację kanalizacji sanitarnej, jest niezbędna do wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej tłocznej, gdyż KRUS jest do tego zobowiązany ugodą mediacyjną z dnia 10 lutego 2023 r., zawartą w wyniku postępowania mediacyjnego pomiędzy powodami, a pozwanym Skarbem Państwa - KRUS. Zgodnie z zapisami powyższej ugody Skarb Państwa - KRUS jest zobowiązany do wykonania przyłączenia kanalizacji sanitarnej budynku użyteczności publicznej KRUS w Augustowie do ulicy [...] zgodnie z wariantem II Koncepcji podłączenia budynku użyteczności publicznej KRUS w Augustowie do ul. [...]. Termin wykonawstwa jest zależny od terminu ustalonego w drodze procedury wyboru wykonawcy w postępowaniu o zamówienie publiczne. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Sąd Rejonowy w Augustowie zatwierdził ugodę, prawomocnym postanowieniem od 22 marca 2023 r. (zał. 1 k. 8).

Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niezawarcie w treści decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego, na jakiej podstawie odmówiono prawa do umieszczenia przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r., co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 11 KPA zasadą przekonywania. W niniejszej sprawie strona nie wie, dlaczego odmówiono prawa do umieszczenia przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r, jak również dlaczego ma wykonać przyłącze w porozumieniu z firmą S. Sp. z o.o. Wnioskodawca nie wie, dlaczego nie może wykonać ugody zatwierdzonej przez sąd, która ma moc prawną ugody zawartej przed sądem. Organ uznał, że decyzja uwzględnia w całości żądanie KRUS i odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107§ 4 k.p.a. mimo, że faktycznie odmówił uwzględnienia wniosku o wydanie zgody na lokalizację kanalizacji sanitarnej, gdyż wydanie wnioskowanego zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej pod warunkami, jest niemożliwe do wykonania ze względu na tak krótki termin, a jednocześnie stwierdzenie, że wykonanie przyłącza w późniejszym terminie nie będzie możliwe, jest równoznaczne z odmową udzielenia zgody na umieszczenia przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r.

Skarżąca zaakcentowała, że pas drogi powiatowej nr [...] - (nr ewid. [...]) w miejscowości Augustów jest położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Toteż budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 c i ust. 7 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682) wymaga zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Augustowie, do którego należy dołączyć, miedzy innymi pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 81, z późn. zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy dołączyć m.in. projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych. Aby wykonać projekt przyłącza kanalizacji sanitarnej tłoczonej, który należy przedłożyć do wojewódzkiego konserwatora zabytków, niezbędne jest uzyskanie między innymi zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym.

W związku z powyższym, wykonanie przyłącza do czasu ułożenia warstwy ścieralnej tj. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w porozumieniu z Wykonawcą tj. firmą S. Sp. z o.o. było – zdaniem strony skarżącej - nierealne ze względu na brak możliwości uzyskania w powyższym terminie pozwolenia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wyłonienia wykonawcy robót w postępowaniu o zamówienie publiczne. Skarb Państwa - Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest jednostką sektora finansów publicznych i jest zobowiązana do nabywania usług w postępowaniu o zamówienie publiczne, a nie w porozumieniu z konkretną firmą, ustaloną przez Powiatowy Zarząd Dróg. Podkreślono ponadto, w piśmie z dnia 08.08.2023 r. znak: DzT.4027.62/2023 (zał. nr 3 k.9 ), przesłanym wraz z decyzją, że Powiatowy Zarząd Dróg wyraził zgodę na dysponowanie gruntem i pouczył, że przed rozpoczęciem wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej należy dopełnić formalności wynikające z ustawy prawo budowlane. Natomiast w zaskarżonej decyzji określono termin wykonania przyłącza do 31 sierpnia 2023 r. tj. 21 dni od wydania decyzji, chociaż organ zdawał sobie sprawę, a przynajmniej powinien, że zgodnie z formalnościami wynikającymi z ustawy prawo budowlane, niezbędne było uzyskanie pozwolenia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co czyniło wykonanie inwestycji w tym terminie niemożliwym.

Końcowo zaakcentowano, że z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz.U. 2023 r. poz. 645 ze zm.) wynika, że w pasie drogowym nie można dokonywać czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszających jej trwałość oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie z art. 39 ust. 1a tej ustawy wynika, że ograniczenie to nie ma zastosowania do infrastruktury, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W ocenie zatem skarżącej wykonanie przyłącza metodą przecisku, bezwykopową za pomocą przecieku hydraulicznego polegającą na wciskaniu w grunt stalowych rur osłonowych za pomocą siłowników hydraulicznych, nie narusza istniejącej jezdni i podbudowy. Nie zrozumiałe jest zatem zezwolenie na wykonanie przyłącza metodą przecisku, do czasu ułożenia warstwy ścieralnej tj. do dnia 31 sierpnia, skoro na ulicy jest już ułożona warstwa asfaltu, na której dołożona zostanie tylko warstwa ścieralna, a wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej ma być dokonane metodą bezwykopową i nie narusza istniejącej jezdni oraz podbudowy. W tym zakresie powołano się na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 22 września 2022 r. II GSK 599/19 wskazujące, że odmowna decyzja może być wydana wyłącznie, gdy umieszczenie przyłącza spowodowałoby zagrożenie w ruchu drogowym, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z gwarancji lub rękojmi związanych z drogą, a więc odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi (o ile odrzucenie skargi nie zostałoby uwzględnione).

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, opierając się na treści art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych podkreślono, że ust. 3 tego przepisu stanowi odstępstwo od generalnej zasady, stanowiąc że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Niewątpliwie – zdaniem organu - umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej po zakończeniu realizowanej przez Zarząd Powiatu w Augustowie inwestycji pn.: "Centrum komunikacyjne Augustowa - rozbudowa i przebudowa strategicznych ulic powiatowych" obejmujące zadanie: "Przebudowa ulicy powiatowej Nr [...] w Augustowie na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" oraz dodatkowo bez porozumienia z Wykonawcą ww. zadania, spowodowałoby utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Wykonawca tych prac udzielił inwestorowi gwarancji i rękojmi na roboty. Podkreślono, że tego typu działania prowadzące do utraty gwarancji udzielonej od Wykonawcy ww. zadania, które uzyskało dofinansowanie z programu Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych, może spowodować:

- utratę trwałości projektu (okres trwałości projektu, a więc czas, w którym należy zachować w niezmienionej formie i wymiarze efekty projektu, został zadeklarowany przez PZD w Augustowie we wniosku o dofinansowanie inwestycji drogowej),

- roszczenia instytucji zarządzającej o zwrot środków pochodzących z dofinansowania, a więc szkodę majątkową po stronie Powiatu.

Zdaniem organu, złożone przez wnioskodawcę zapewnienie o niekolidowaniu planowanej inwestycji z funkcjonalnością i trwałością drogi, jak również zapewnienie nienaruszenia nawierzchni jezdni oraz chodnika, nie może zastąpić udzielonej gwarancji przez Wykonawcę robót drogowych.

Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, iż planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na wykonaniu przyłącza w pasie drogowym, mogłaby naruszać strukturę nowo wykonanej nawierzchni pasa drogowego, co mogłoby doprowadzić do utraty udzielonych inwestorowi gwarancji, uzasadniało to negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Odmienne rozstrzygnięcie stanowiłoby, działanie na szkodę Powiatu Augustowskiego. Zarządca drogi, który w ramach ustawą określonych zadań pełni także funkcje inwestora finansującego ze środków publicznych przebudowę i remont, dróg oraz jest odpowiedzialny za ich utrzymanie i należytą ochronę, jak również obowiązany za zabezpieczenie interesów całej społeczności Powiatu. Natomiast udzielenie zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji, która wiązała by się z naruszeniem nowo wykonanej nawierzchni pasa drogowego, bądź nawet z możliwością zaistnienia takiej konieczności, w okresie obowiązujących gwarancji na wykonane roboty budowlane stanowiłoby działanie wbrew interesowi lokalnej społeczności. Stanowiska tego nie zmienia oświadczenie skarżącego, co do braku kolizji z funkcjonalnością drogi, jak również możliwość wykonania przyłącza bez naruszenia nawierzchni asfaltowej drogi. Oświadczenie takie nie może zastąpić udzielonych inwestorowi gwarancji.

Na tej podstawie wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie była niezgodna ze złożonym wnioskiem, gdzie określono tylko, że wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie oczekując konkretnego okresu jej obowiązywania, a więc pozostawiając to w gestii organu. Słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art.7, art.77 §1 i art.80 k.p.a.) przemawia za zrealizowaniem inwestycji w jak najkrótszym terminie, za czym przemawia również wzgląd na bezpieczeństwo w ruchu drogowym i utrudnienia dla uczestników ruchu drogowego w centralnym punkcie miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści wyznaczają jedynie kierunku analizy podejmowanej przez Sąd, ale równocześnie nie zwalniają Sądu z obowiązku badania zgodności z prawem wszystkim elementów zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Zarządu Powiatu w Augustowie (organu I instancji), w której zezwolono wnioskodawcy (KRUS) na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] (nr ewid. [...]) w miejscowości Augustów przyłącza kanalizacji sanitarnej tłocznej PE ø 63 długości 2,0 mb w rurze osłonowej ø 110, jednocześnie wskazując dodatkowe warunki wykonania tego przyłącza. Strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie rozstrzygnięcia w zakresie warunków tj. terminu wykonania przyłącza oraz jego wykonania w porozumieniu z firmą S. sp. z o.o. – wykonawcą przebudowy przedmiotowej ulicy.

Przedmiotem sporu w zasadzie pozostaje zatem dwie kwestie. Pierwsza, czy w decyzji tej organ mógł nałożyć dodatkowe warunki zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym, nie wynikające z wniosku, a druga, czy organ w tych okolicznościach mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. dalej k.p.a.).

W ocenie Sądu odpowiadając na drugie z postawionych pytań należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a., poprzez niezawarcie w treści decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego, mimo określenia dodatkowych, niewskazanych we wniosku warunków, na jakiej podstawie odmówiono prawa do umieszczenia przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r., co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ powinien prowadzić postępowania, a przede wszystkim jego zakończyć w drodze wydania decyzji administracyjnej w taki sposób, aby strona postępowania nie miała wątpliwości co do prawidłowości, słuszności i legalności podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie strona skarżąca zasadnie podkreśliła, że otrzymując taką decyzję nie wiedziała, dlaczego odmówiono jej prawa do umieszczenia przyłącza kanalizacji po 31 sierpnia 2023 r, jak również dlaczego ma wykonać przyłącze w porozumieniu z firmą S. Sp. z o.o., która była wykonawcą inwestycji "Przebudowa ulicy powiatowej nr [...] w Augustowie na odcinku od ul. [...] do ul. [...]". Nie bez znaczenia również w sprawie pozostaje to, że organ z kolei w odpowiedzi na skargę podkreślił, że złożone przez wnioskodawcę zapewnienie o niekolidowaniu planowanej inwestycji z funkcjonalnością i trwałością drogi, jak również zapewnienie nienaruszenia nawierzchni jezdni oraz chodnika, nie może zastąpić udzielonej gwarancji przez Wykonawcę robót drogowych. Zatem wydanie decyzji bez tych warunków uzasadniałoby negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu już ta argumentacja stron przeciwnych w sposób jednoznaczny przesądza, że nie można było uznać, że w przedmiotowej decyzji można było odstąpić od jej uzasadnienia, gdyż uwzględniała w całości żądania strony tj. na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., w sytuacji gdy określała ona warunki nie wskazane we wniosku (nie tylko te które zostały zaskarżone, ale też inne m.in. dotyczące głębokości umieszczenia urządzenia) i to określając termin ich wykonania zaledwie na 21 dni, co czyniło tą decyzję niewykonalną. Zaś bez określenia tych warunków organ wydałby decyzję odmowną, obawiając się utraty gwarancji udzielonej od wykonawcy zadania, które uzyskało dofinansowanie z programu Rządowego Funduszu Polski Ład – Programu Inwestycji – Strategicznych.

W tych okolicznościach, już samo naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. warunkowało konieczność uchylenia całej decyzji organu I instancji, a nie tylko skarżonych zapisów decyzji, albowiem wadą tą była obarczona cała decyzja, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto o konieczności uchylenia całej decyzji świadczy też naruszenie przez organ art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.u. z 2023 r. poz. 645 ze zm. dalej u.d.p.), o czym w dalszej części uzasadnienia.

W art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zawarta została generalna zasada, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p. powyższego przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in. do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

W przypadku wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów m.in. kanalizacji sanitarnej jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, będzie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże w świetle art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

W sprawie, z uwagi na brak uzasadnienia ostatecznej decyzji organu I instancji, a także argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę, wykładnię art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., dotyczącą uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji, w zakresie określenia "warunków umieszczenia" w pasie drogowym infrastruktury kanalizacji sanitarnej, należało ocenić mając na uwadze treść art. 39 ust. 3a u.d.p.

W wyroku NSA z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 2546/21 (CBOSA) wskazano, że "Regulacja art. 39 ust. 3a u.p.d. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury kanalizacji sanitarnej. Odczytując treść powyższej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1-3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego. W tej sytuacji należy przyjąć, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury w pasie drogowym. Należy przy tym wskazać, że treść art. 39 ust. 3a u.d.p. w swojej treści nie obliguje organu do wskazania podstaw prawnych, z których wynika ustalenie w decyzji konkretnych warunków, na jakich ma być prowadzona inwestycja. Co więcej, gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organu, na podstawie tego przepisu, do wskazywania podstaw prawnych, które stanowiły o takim, a nie innym rozstrzygnięciu w zakresie m.in. warunków realizacji inwestycji, to wprost by to wyraził w treści tego przepisu. Obowiązujące brzmienie art. 39 ust. 3a u.d.p. takiego obowiązku na organ nie nakłada."

Zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p., w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora o obowiązkach, jakie musi wypełnić przed rozpoczęciem robót budowlanych wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu. Powołany przepis umożliwia zatem organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Określenie tych warunków nie może być jednak "dowolne", lecz powinno uwzględniać "warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa", o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi wymienione w art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. (podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu III SA/Wr 89/16 wydanym po wyroku NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II GSK 320/15).

Jeżeli bowiem zarządca drogi, z przyczyn, o których mowa w tym ostatnim przepisie (tzn. jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg), może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej, to tym bardziej - z tych przyczyn - może określać warunki umieszczania tej infrastruktury. Stąd też, nie można wykluczyć, że warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), czy też obawa o utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy drogi (art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p.), mogły uzasadniać warunek zezwolenia tj. określenie terminu wykonania przyłącza infrastruktury technicznej tj. jak w niniejszej sprawie do czasu ułożenia warstwy ścieralnej. Co do zasady przepis art. 39 ust. 3a u.d.p pozwala na określenie również terminu wykonania przyłącza, mimo, że przepis ten wprost nie wskazuje na ten termin, to jednakże zwrot, że decyzja lokalizacyjna "określa w szczególności" oznacza, że także inne wymogi mogą być w niej zawarte, tym bardziej, że jak wykazano kwestia terminu zawiera się w "warunkach umieszczenia w pasie drogowym". Mając na uwadze wykładnię językową tych przepisów należy bowiem wskazać, że inwestor nie może domagać się nieograniczonego prawa do lokalizacji w pasie drogowym wymienionego urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, tym bardziej, że kolejnym krokiem w przedmiotowej sprawie było uzyskanie decyzji zezwalającej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 u.d.p. Art. 40 u.d.p. w ust. 1 stwierdza bowiem, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tej decyzji warunkowane jest terminem, albowiem decyzje o zajęciu pasa drogowego zawierają rozstrzygnięcie, zarówno co do terminu zajęcia, jak i powierzchni zajętego pasa drogowego, co stanowi podstawę do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Co do zasady zatem organ taki termin wykonania mógł w decyzji określić, podobnie jak i inne warunki, co wynika wprost z art. 39 ust. 3a u.d.p. (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 963/20, CBOSA).

Inną natomiast kwestią, jest określenie tego terminu w sposób nieadekwatny do okoliczności przedmiotowej sprawy (zaledwie 21 dni), bowiem de facto inwestor w tak zakreślonym terminie realnie nie miał możliwości wykonania tego przyłącza, albowiem nie dość, że zobowiązany było do uzyskania zgłoszenia tych robót budowlanych do organów architektoniczno – budowlanych, co wprost zostało zawarte w pouczeniu zaskarżonej decyzji (a organ może wnieść sprzeciw do takiego zgłoszenia w terminie dwóch tygodni), jak również uzyskania pozwolenia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na co wskazuje strona skarżąca), oraz wyłonienia w trybie zamówień publicznych wykonawcy tego przełącza i uzyskania decyzji w zakresie zezwolenia na zajecie pasa drogowego, co czyniło wykonanie inwestycji w tym terminie niemożliwe, choćby z powodów terminów zakreślonych w KPA.

Kolejna sporną przesłanką było wykonanie przyłącza w porozumieniu z wykonawcą przebudowy ulicy [...] w Augustowie, w kontekście treści art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p wskazującym na możliwość odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie urządzeń i infrastruktury, w sytuacji gdy miałoby to doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Niewątpliwe ciężar udowodnienia zaistnienia tej okoliczności spoczywa w tym przypadku na organie, zaś w przedmiotowej sprawie niejako ten warunek został przerzucony na wnioskodawcę, poprzez określenia w treści decyzji "w porozumieniu z wykonawcą przebudowy drogi".

Przesłanką bowiem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji może być okoliczność, że na skutek wykonania planowanych przyłączy mogłoby dojść do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg, a zatem koniecznie było ustalenie nie tylko terminu obowiązywania gwarancji, na podstawie protokół odbioru robót, od daty zakończenia robót, ale również tego czy realizacja planowanego przez Stronę przedsięwzięcia mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji i rękojmi. W sprawie zatem organ rozpoznając sprawę powinien był zwrócić się do gwaranta o wyjaśnienie, czy planowane wykonanie prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej będzie miało wpływ na udzieloną gwarancję. Tych ustaleń w sprawie zaniechano, przerzucając ten obowiązek na wnioskodawcę - KRUS. Zdaniem Sądu, to organ winien był zatem zwrócić się do gwaranta o wyjaśnienie nie tyle tego, czy planowanie wykonania prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej będzie miało wpływ na udzieloną gwarancję, ale także czy taki wpływ będzie miało umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej. Jest to przesłanka ustawowa wskazana w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. której naruszenie Sąd dostrzega z urzędu. Takich ustaleń w sprawie zabrakło, co również w sposób jednoznaczny potwierdza, że Sąd zobowiązany był do uchylenia całej decyzji, a nie jedynie we wnioskowanym zakresie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do zaleceń i wytycznych sądu. Dopiero uzupełnione we wskazanym zakresie postępowanie administracyjne, poprzez ustalenie czy planowane wykonanie prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie naruszy wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi, pozwoli organowi na rzetelną analizę przedmiotowej sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o pełną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Wydając rozstrzygnięcie organ winien również mieć na uwadze, że strona skarżąca realizując przedmiotową inwestycją, jest związana ugodą sądową oraz koniecznością uzyskania stosowych pozwoleń czy też zgłoszeń do organów budowlanych oraz musi wyłonić wykonawcę w trybie zamówień publicznych, co niewątpliwie musi przekładać się na konieczność określenia realnego terminu wykonania tej inwestycji. Rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji.

Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).