Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. P. S.A. S. K. z siedzibą w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1477/13 w sprawie ze skargi S. L. P. S.A. S. K.-A. z siedzibą w Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. L. P. S.A. S.i K. z siedzibą w Sz. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1477/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi S. L. P. S. A. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w Sz. – obecnie S. L. P. S. A. Spółka Komandydowa (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2013 r. Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Ustalił w trakcie kontroli przedsiębiorstwa, obejmującej okres od 10 grudnia 2011 r. do 10 grudnia 2012 r., że Spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, został przekroczony maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu, skracano dzienny czas odpoczynku oraz w okazanych wykresówkach brakowało wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy oraz wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę kwalifikacji prawnej naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265), dalej: u.t.d., na naruszenie z

Lp. 1.4 wyżej wskazanego załącznika. Zarzuciła organowi brak jego właściwości rzeczowej w przypadku postępowania dotyczącego licencji krajowej oraz nałożenie dwóch kar za zachowania naruszające jedną normę prawną.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567 z późn. zm.), dalej: ustawa zmieniająca, która zmieniła art. 5 u.t.d. w ten sposób, że wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. GITD podkreślił przy tym, że przed wejściem w życie wyżej wskazanej ustawy, przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy rzeczy miał bezwzględny obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a fakt, że obecnie przedsiębiorca nie ma obowiązku uzyskania licencji na transport drogowy rzeczy, nie oznacza, iż w ogóle nie musi on legitymować się żadnymi uprawnieniami. Wykonywanie transportu drogowego rzeczy po wejściu w życie ustawy zmieniającej wymaga bowiem również posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, przy czym obecnie uprawnienie to określa się jako zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika. Ponadto w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 5b ust. 2 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Tym samym Spółka w okresie od 12 października 2012 r. do 10 grudnia 2012 r. zobowiązana była do nabycia stosownych licencji w oparciu o stan prawny sprzed 15 sierpnia 2013 r.

GITD odnotował, że Spółka została zarejestrowana (po przekształceniu) w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] października 2012 r. i do dnia podjęcia czynności kontrolnych nie posiadała wymaganych licencji. Ponadto w powyższym okresie strona nie wystąpiła do właściwych organów z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji administracyjnej uprawnień z licencji podmiotu przekształcanego na podmiot przekształcony. Organ wyjaśnił przy tym, że do przeniesienia uprawnień z licencji obligatoryjne jest wydanie decyzji administracyjnej przez organ udzielający stosownej licencji, która ma charakter konstytutywny.

Analizując zapisy karty kierowcy I. P., GITD wskazał, że kierowca przekroczył 10 - godzinny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 52 minuty, przy czym Spółka nie okazała wydruków dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), dalej: "rozporządzenie nr 561/2006". Jednocześnie analiza zapisów wykresówek kierowcy R. K. wykazała, że kierowca przekroczył 9 - godzinny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 25 minut. Na wykresówce z dnia 3 lutego 2012 r. stwierdzono zapis o przekroczeniu czasu jazdy z powodu zjazdu na bazę celem rozpoczęcia odpoczynku tygodniowego, który w ocenie organu nie daje podstaw do zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, gdyż zjazd na odpoczynek tygodniowy nie stanowi okoliczności, która dawałyby podstawę zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że przepis ten dotyczy wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacji i pozwala kierowcy na odstąpienie od norm czasowych w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku, w celu umożliwienia kierowcy dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju. Przepis ten ma charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany ściśle.

GITD wyjaśnił, że analiza zapisów karty kierowcy W. S. z dni 18-19 kwietnia 2012 r. wykazała, że w okresie tym kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę z wymaganego 9 - godzinnego dziennego czasu odpoczynku, przy czym skarżąca nie okazała wydruków dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Jednocześnie analiza zapisów karty kierowcy I. P. z dni 19-20 lipca 2012 r. wykazała, że w okresie tym kierowca odebrał 8 godzin i 42 minuty nieprzerwanego czasu odpoczynku dziennego od godziny 18:32 do dnia 19 lipca 2012 r. do godziny 03:14 dnia 20 lipca 2012 r., skracając dzienny czas odpoczynku o 18 minut z wymaganego 9 - godzinnego dziennego czasu odpoczynku. Również w tym przypadku Spółka nie okazała wydruków dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006.

Odnośnie do naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy organ odwoławczy wskazał na regulację art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21), dalej: "rozporządzenie nr 3821/85". GITD wskazał przy tym, że analiza 43 wykresówek kierowcy W. K. za okres od 01 marca 2012 r. do 04 maja 2012 r. wykazała brak wpisu imienia kierowcy, a umieszczone na wykresówce po nazwisku litery, w ocenie organu, nie wskazywały na imię kierowcy.

Podobne stwierdzenie GITD odniósł do 29 wykresówek kierowcy R. K. za okres od 02 stycznia 2012 r. do 29 lutego 2012 r.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, analiza zapisów wykresówek kierowcy R. K. z dni 24-25 stycznia 2012 r. wykazała, że kierowca ten nie rejestrował pełnej aktywności na wykresówce. Na wykresówce stwierdzono bowiem brak zapisów aktywności w związku z przejazdem z miejscowości S. S. do miejscowości D.. Kierowca wykresówkę z dni 24-25 stycznia 2012 r. zakończył użytkować w miejscowości S. S., po czym rozpoczął użytkowanie w dniu 26 stycznia 2013 r. kolejnej wykresówki w miejscowości D..

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu, GITD wskazał, że organ I instancji nie naruszył właściwości rzeczowej przy prowadzeniu postępowania w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy bez licencji na krajowy transport drogowy rzeczy i spełnienia warunku posiadania zabezpieczenia finansowego w wysokości określonej w art. 5 ust. 3 pkt 3 lit. c) u.t.d. Organ I instancji bowiem w związku z brzmieniem art. 48 i 50 u.t.d. uprawniony jest do kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie stwierdzono brak wymaganych dwóch licencji, w związku z czym kara pieniężna została nałożona za każde naruszenie:

- brak licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, która na mocy art. 12 u.t.d. uprawniała także do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych

- brak licencji na krajowy przewóz drogowy rzeczy, której posiadanie łącznie ze spełnianiem warunku posiadania zabezpieczenia finansowego w wysokości określonej w art. 5 ust. 3 pkt 3 lit. c) u.t.d. było niezbędne do prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art.12 ust. 1a u.t.d.).

W ocenie GITD podnoszona w odwołaniu kwestia odpowiedzialności za powierzenie wykonania przewozu innym przewoźnikom pozostawała bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez stronę wymaganych licencji.

Odnosząc się do kolejnych argumentów Spółki, GITD stwierdził, że organ I instancji nie wydał decyzji sprzecznej z ustalonym stanem faktycznym. W protokole kontroli organ I instancji stwierdził, że poprzedniczka skarżącej posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy własnymi pojazdami oraz wykonywanie pośrednictwa przy przewozie drogowym, jak i licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Organ w protokole kontroli przywołał licencję wystawioną na Spółkę przed przekształceniem. W protokole kontroli prawidłowo wskazano, że przedsiębiorca posiada licencje, aczkolwiek nie doprecyzowano, że przedmiotowe licencje uprawniały do wykonywania stosownych przewozów drogowych w okresie kontrolnym od 12 października 2012 r. (wpis w KRS przekształconej Spółki) do 10 grudnia 2012 r. (dzień podjęcia czynności kontrolnych). Organ kontrolny w sposób jednoznaczny stwierdził w załączniku do protokołu kontroli naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez wymaganej licencji. GITD stanął przy tym na stanowisku, że protokół kontroli należy odczytywać kompleksowo.

Organ ten zaznaczył, że ustalenia protokołu kontroli w zakresie licencji dokonano w oparciu o dokumenty, które zabezpieczono w aktach sprawy, a sporządzony protokół kontroli zawiera wszystkie wymagania stawiane protokołowi jako czynności postępowania. Z protokołu wynika, kto był kontrolowany, przez kogo był kontrolowany, miejsce, data kontroli, jakie czynności dokonano i co w wyniku tych czynności ustalono.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w trakcie kontroli stwierdzono naruszenia i zabezpieczono stosowne dokumenty. Zaznaczył jednocześnie, że protokół kontroli nie jest podstawą uiszczenia kary pieniężnej, a ma jedynie na celu zabezpieczenie, odzwierciedlenie przeprowadzonych czynności. W toku postępowania wyjaśniającego dokonano dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, określając przy tym stany prawno-faktyczne i w oparciu o przeprowadzone postępowanie administracyjne wydano decyzje.

GITD, powołując się na treść art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. zauważył, że organ, który udzielił licencji, w przypadku przekształcenia podmiotu przenosi w drodze decyzji administracyjnej uprawnienia wynikające z licencji, przy czym postępowanie w tym zakresie wszczyna się na wniosek. Tym samym organ zaznaczył, że w przypadku przekształcenia podmiotu nie ma podstaw do przyjęcia, iż uprawnienia z licencji przenoszone są automatycznie, czy też wstecznie na nowy podmiot. GITD zauważył, że Spółka zarejestrowana (po przekształceniu) w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] października 2012 r. do dnia podjęcia czynności kontrolnych nie posiadała wymaganych licencji, a ponadto nie wystąpiła do właściwych organów z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji administracyjnej uprawnień z licencji podmiotu przekształcanego na podmiot przekształcony. Skarżąca, jak zaznaczył GITD, z takimi wnioskami wystąpiła już po czynnościach kontrolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że niewłaściwe jest tworzenie jakichkolwiek skrótów bądź znaków na wykresówkach zastępujących imię kierowcy, gdyż nie wypełnia to obowiązku naniesienia imienia kierowcy. Twierdzenie Spółki, że wcześniej przeprowadzona kontrola drogowa nie wykazała powyższego naruszenia, jest zdaniem organu bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie GITD każda sprawa ma charakter indywidualny i fakt braku stwierdzenia naruszenia w jednej sprawie nie przesądza o tym, że inna kontrola danego naruszenia nie wykaże, a przeprowadzona kontrola drogowa nie wiąże w żaden sposób postępowania kontrolnego prowadzonego w przedsiębiorstwie.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją, ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, z uwagi na fakt, że zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją GITD z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł z tytułu niezgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d., dotyczących zmiany oznaczenia przedsiębiorcy.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., polegającej na przyjęciu, że decyzja w sprawie przeniesienia uprawnień z licencji ma charakter konstytutywny, a tym samym skarżąca wykonywała krajowy/międzynarodowy przewóz rzeczy oraz wykonywała działalność w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy bez licencji oraz błędnej wykładni art. 15 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, stosowanych w transporcie drogowym, polegającej na przyjęciu, że przepis ten należy rozumieć według jego literalnego brzmienia z pominięciem wykładni celowościowej, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się na braku należytej staranności GITD w prowadzeniu sprawy i dokonanie rozstrzygnięcia bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. oddalił złożoną skargę.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że art. 13 ust. 2 u.t.d. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji art. 553 § 2 k.s.h., w związku z czym zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencja wspólnotowej lub licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2 u.t.d. nie podlegają sukcesji generalnej w przypadku przekształcenia spółki, ale przenoszone są w drodze decyzji administracyjnej w ściśle określonych przypadkach. Ponadto zdaniem Sądu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d. dotyczy przedmiotowo i podmiotowo innego stanu faktycznego, niż objęty art. 13 ust. 2 u.t.d., skoro naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d. może być przypisane wyłącznie podmiotowi istniejącemu przed przekształceniem przedsiębiorstwa. Za niezasadne tym samym Sąd I instancji uznał wywody skargi podnoszące, że skarżąca została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie prawa.

Sąd I instancji podniósł, że art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 3821/85 nakłada obowiązek wskazania przez kierowcę w rozpoczynanej wykresówce imienia i nazwiska, w związku z czym wymogu tego nie spełnia wpisanie tylko nazwiska, jak też wpisanie pierwszej litery lub niepełnego brzmienia imienia. Sąd stwierdził, że powołany wyżej przepis w powiązaniu z art. 92a ust. 1 u.t.d. nie daje podstaw do orzekania na zasadzie uznania administracyjnego. Sąd odnotował też, że przepisy dotyczące zasad ewidencjonowania czasu pracy kierowców są rygorystyczne z uwagi na konieczność wyeliminowania wszelkich praktyk związanych z nieprzestrzeganiem tego czasu pracy, co ma związek z funkcją ochronną tych norm zarówno w stosunku do kierowców, jak i innych użytkowników dróg poprzez usunięcie zagrożeń w ruchu sprowadzanych przez przepracowanych kierowców. Ponadto wszelkie odstępstwa od rygoryzmu wynikającego z omawianych przepisów są zdaniem Sądu prawnie dopuszczalne tylko w takich granicach, jakie przewidział normodawca.

W ocenie Sądu odstąpienie od skutków prawnych nierespektowania art. 15 ust. 5 rozporządzenia 3821/85 możliwe byłoby wyłącznie w kontekście okoliczności, o których mowa w art. 92b lub art. 92c u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. wniosła o uchylenie wspomnianego orzeczenia w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej: p.u.s.a., przez pozbawione wystarczającej wnikliwości przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem postępowania odwoławczego i decyzji wydanej przez organ odwoławczy, w tym oceny zarzutów postawionych przez Skarżącego w treści skargi;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez nieodniesienie się do niektórych zarzutów skargi;

3 ) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 z późn. zm.), dalej: k.s.h., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie przeniesienia uprawnień z licencji ma charakter konstytutywny, a tym samym skarżąca wykonywała krajowy/międzynarodowy przewóz rzeczy oraz działalność w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy bez wymaganej prawem licencji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 3821/85, polegającej na przyjęciu, że przepis ten należy rozumieć według jego literalnego brzmienia z pominięciem wykładni celowościowej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.t.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d. może być przypisane wyłącznie podmiotowi istniejącemu przed przekształceniem, w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie została ukarana dwukrotnie za to samo naruszenie prawa;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z pkt 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 u.t.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna w wysokości 16.000 zł została nałożona z tytułu dwóch odrębnych naruszeń i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż skarżąca nie została ukarana dwukrotnie za to samo naruszenie prawa;

7) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia przyczyny nieważności decyzji GITD opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja ta została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy i organ I instancji wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1 k.p.a. wyrażające się w braku należytej staranności GITD w prowadzeniu sprawy i ten sposób dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego.

GITD nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku, nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Należy zauważyć, że Spółka formułując zarzuty nie pogrupowała ich zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Według art. 176 §1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać także przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast na mocy art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spółka zaś powołując się zbiorczo na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Dopiero lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala wyjaśnić wątpliwości co do charakteru poszczególnych zarzutów.

Najdalej idącym zarzutem jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżona decyzja GITD z dnia [...] października 2013 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Spółka za decyzję uprzednio rozstrzygającą sprawę uznała decyzję GITD wydaną w dniu [...] kwietnia 2015 r., na mocy której na S. L. P. S. A Spółkę Komandytowo-Akcyjną nałożono karę pieniężną w kwocie 1.000 zł z tytułu niezgłoszenia danych określonych w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d., tj. nie zgłoszono danych dotyczących nowego oznaczenia przedsiębiorcy w sytuacji przekształcenia Spółki jako spółki akcyjnej w spółkę akcyjną spółkę komandytowo-akcyjną.

Odnosząc się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., GITD decyzją z dnia [...] października 2013 r. stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, przed datą wyrokowania przez WSA decyzja GITD z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wyeliminowana z obrotu. Ponadto decyzja ta w podstawie rozstrzygnięcia powoływała art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d. (wniosek powinien zawierać oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres) i art. 14 u.t.d. (Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.-ust. 1; Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. – ust. 2 tego przepisu). Porównując treść przepisu art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 2 u.t.d., przepisy te mają rozłączne zakresy regulacji, albowiem art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 obejmują zmianę w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy, a nie – przekształcenia spółki. Przeniesienia uprawnień z licencji dotyczy art. 13 ust. 2 u.t.d. Zatem, jak słusznie zauważył WSA, uregulowania zawarte w art. 13 ust. 2 i art. 14 u.t.d. normują inne zakresy spraw związanych z wydaną uprzednio licencją. Ponadto według art. 14 u.t.d. wnioskodawcą jest ten podmiot, któremu wydano licencję. Nie obejmuje ten przepis sytuacji, w których z jakichś przyczyn ustał byt podmiotu, któremu wydano licencję. Taką sytuację z kolei reguluje art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Należało więc podzielić stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d., art. 14 ust. 2 u.t.d. i art. 13 ust.2 u.t.d. i ocenę, że Spółka nie została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.t.d. należało uznać za bezzasadne.

Nie można było także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Należy podkreślić, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

W niniejszej sprawie istotne było określenie granic materialnych jej rozpoznania. Dlatego najpierw należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W okresie, którego dotyczyła kontrola przedsiębiorstwa, według art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymagało uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Transport drogowy, przepis art. 4 pkt 3 u.t.d. definiował jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, jak i każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (lit. a) oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (lit. b). Z kolei jako krajowy transport drogowy, art. 4 pkt 1 u.t.d. należało rozumieć - podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast jako międzynarodowy transport drogowy art. 4 pkt 2 u.t.d. definiował podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakres poszczególnych licencji określał art. 12 u.t.d. Licencja na krajowy transport drogowy uprawniała do wykonywania przewozów wyłącznie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 12 ust. 1 u.t.d. Licencja na krajowy transport drogowy rzeczy, zgodnie z art. 12 ust. 1a u.t.d., uprawniała także do wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b (działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy), o ile przedsiębiorca posiadał zabezpieczenie finansowe w wysokości określonej w art. 5 ust. 3 pkt 3 lit. c (posiadał sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego określony dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w wysokości 50.000 euro). Z kolei licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawniała do wykonywania przewozów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym, zgodnie z art. 12 ust. 2 u.t.d. Licencja ta, z mocy art. 12 ust. 2a u.t.d. również uprawniała do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych.

Przewóz drogowy w art. 4 pkt 6a u.t.d. zdefiniowano jako transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1). Jak podniesiono wcześniej art. 4 pkt 3 u.t.d. stanowił, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy czyli podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi oraz przewóz na potrzeby własne i działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Jednakże przepis art. 12 ust. 2a u.t.d. wyraźnie zakreślił, że licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawniała także do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym i do tego zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych. Nie uprawniała więc ta licencja do wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b (pośrednictwa przy przewozie rzeczy).

Jeżeli więc przedsiębiorca zamierzał prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu rzeczy pojazdami samochodowymi w międzynarodowym i krajowym transporcie rzeczy, to było wystarczające uzyskanie licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Jednakże, jeśli chciał także podjąć działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, to musiał uzyskać licencję na krajowy transport rzeczy oraz wykazać, że posiada zabezpieczenie w wysokości 50.000 euro, określane według art. 5 ust. 3 pkt 3 lit. c) u.t.d.

W orzecznictwie podkreśla się, że licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r, z.1, poz. 3). Zasadę te wyraża art. 13 ust. 1 u.t.d. stanowiący, że licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie ust. 2 tego art. przewiduje się sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji: w wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone wskutek realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Według art. 13 ust. 2 u.t.d. bowiem organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie:

1) śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej,

2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję,

- pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3.

Wobec takiego uregulowania, nie ma zastosowania reguła z art. 553 § 1 k.s.h., że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Ponadto, co Spółka pominęła w swoich wywodach, na mocy art. 553 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W niniejszym przypadku ustawa o transporcie drogowym w art. 13 ust. 1 stanowi właśnie inaczej (por. także wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 880/09, Lex nr 653583).

Zatem następca prawny przedsiębiorcy objęty sytuacją z art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. nie może prowadzić działalności transportowej w oparciu o licencje poprzednika. Przed podjęciem takiej działalności musi uzyskać decyzję przenoszącą uprawnienia z licencji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., do czego potrzebny jest jego wniosek (art. 13 ust. 3 u.t.d.).

Mając powyższe na uwadze zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. 553 § 1 k.s.h. należało uznać za nieuzasadniony.

W tej sytuacji nieuzasadniony jest także zarzut braku stanowiska Sądu I instancji co do ciągłości licencji udzielonych poprzedniczce prawnej skarżącej (i możliwości korzystania z tych licencji do czasu uzyskania decyzji przenoszących uprawnienia z licencji). Licencje te bowiem zostały wydane dla podmiotu, który już nie istniał. W myśl art. 552 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Z tą chwilą spółka przekształcona mogła prowadzić działalność transportową, o ile posiadała decyzję wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d. Okoliczność, że licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.t.d.) w świetle art. 13 ust. 2 u.t.d nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Sąd, przedstawiając wykładnię co do konieczności uzyskania decyzji o przeniesieniu licencji w przypadku przekształcenia spółki, zajął tym samym stanowisko, że Spółka nie mogła prowadzić działalności w oparciu o licencje poprzedniczki. Pozwalały one jedynie na uzyskanie decyzji na podstawie art. 13 ust.2 pkt 2 u.t.d.

Wobec tego zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wskutek nieodniesienia się przez WSA do zarzutu Spółki był nieuzasadniony

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. wskutek akceptacji przez WSA stanowiska organu opartego na ustaleniach pozostających w sprzeczności z ustaleniami kontroli, podczas której stwierdzono jedynie, że Spółka nie posiadała licencji na wykonywanie działalności w zakresie pośrednictwa. Kontrolujący skupili się na braku licencji do wykonywania pośrednictwa w przewozie rzeczy, bo poprzedniczka nie posiadała odpowiedniego zabezpieczenia. Jednocześnie stwierdzili także, że Spółka posługiwała się licencjami transportowymi na wykonywanie krajowego i międzynarodowego przewozu rzeczy wydanymi na poprzedniczkę. Okoliczności tych zaś skarżąca nie kwestionowała. Błędne określenie skutków tego stanu przez kontrolujących nie mogło być wiążące dla dalszego postępowania administracyjnego, które dotyczyło stwierdzonych naruszeń obowiązków czyli stanu rzeczy, który już zaistniał. Stwierdzone w protokole kontroli ustalenia nie spowodowały zachowania strony, które przyniosło niekorzystne dla niej skutki.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z Lp. 1.1. zał. Nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 u.t.d. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na Spółkę należało nałożyć karę z tytułu dwóch odrębnych naruszeń – braku dwóch licencji, nie można go podzielić.

Jak już wyjaśniono, jeżeli przedsiębiorca prowadzi działalność transportową polegającą na międzynarodowym i krajowym przewozie rzeczy oraz w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, to musi legitymować się dwiema licencjami: na międzynarodowy transport drogowy rzeczy i krajowy transport drogowy rzeczy oraz posiadać odpowiednie zabezpieczenie finansowe.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że poprzedniczka prawna skarżącej posiadała zarówno licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, jak i licencję na krajowy transport rzeczy. Nie były także podważane ustalenia, że skarżąca wykonywała przewozy w międzynarodowym i krajowym transporcie drogowym, jak i prowadziła działalność pośrednictwa przy przewozie rzeczy, korzystając z licencji wystawionych na poprzedniczkę prawną – S. L. P. S. A.

W takiej sytuacji skarżąca powinna była posiadać obie wyżej wspomniane licencje oraz zabezpieczenie finansowe. Według Lp. 1.1.załącznika nr 3 do u.t.d karę pieniężną nakłada się za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z kolei art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.).

Skoro skarżąca, z uwagi na zakres prowadzonej działalności transportowej, powinna była posiadać dwie licencje, to prawidłowo zostały nałożone na Spółkę dwie kary na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. za brak każdej z licencji.

Nie można także podzielić zarzutu Spółki co do naruszenia przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni polegającej jedynie na literalnej wykładni z pominięciem wykładni celowościowej art. 15 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 3821/85. Z treści powołanego przepisu wynika, że każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje m.in: na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię.

Wymagania te zostały powtórzone w załączniku I pkt IV lit. d), gdzie się stwierdza, że na wykresówkach należy zapewnić wolne miejsce na dopiski odręczne, tak aby kierowcy mogli wpisać co najmniej następujące dane m.in.: nazwisko i imię kierowcy. Zatem żaden z przepisów nie dopuszcza możliwości zapisywania tych danych w wersji skróconej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, ze wykładnia celowościowa przepisu art. 15 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 3821/85 prowadzi do odmiennych wniosków.

W Preambule do rozporządzenia nr 561/2006 mającego bardzo ścisły związek z rozporządzeniem nr 3821/85 wskazano, że, podstawowe przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu powinny być jaśniejsze i prostsze, tak by umożliwić ich skuteczne i jednolite egzekwowanie przy pomocy tachografów cyfrowych, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85 oraz niniejszego rozporządzenia (pkt 15). Stosowanie przepisów prawnych dotyczących tachografów cyfrowych powinno być, w celu osiągnięcia optymalnej skuteczności nadzorowania i egzekwowania niektórych przepisów socjalnych w transporcie drogowym, zgodne z rozporządzeniem nr 561/2006 (pkt 36). Rozporządzenie nr 561/2006 ma na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego (pkt 17).

Jednocześnie Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. C-210/10 w postępowaniu Márton Urbán przeciwko Vám- és Pénzügyőrség Észak-alföldi Regionális Parancsnoksága, Lex nr 1107442, zauważył, że w ramach rozporządzeń nr 3821/85 i 561/2006 celami wprowadzenia sankcji są z jednej strony poprawa warunków pracy kierowców, do których mają zastosowanie wskazane rozporządzenia i bezpieczeństwo na drogach w ogólności, a z drugiej strony ustanowienie jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku kierowców oraz ich kontroli (pkt 25).

W świetle powyższego wymagania nałożone przez rozporządzenie nr 3821/85, także te dotyczące wpisów dokonywanych przez kierowców na wykresówkach powinny być ściśle wykładane, gdyż chodzi o zagwarantowanie przestrzegania przepisów socjalnych wobec kierowców, zapewnienie bezpieczeństwa na drogach oraz umożliwienie przeprowadzenia prawidłowych kontroli przez uprawnione organy.

Stanowisko przedstawione przez skarżącą nie znajduje podstaw w powołanych uregulowaniach.

Z powyższych względów skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.