Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 28 października 2015r. nr XV/122/2015 w przedmiocie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy K. na rzecz T. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 28 października 2015 r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr XV/122/2015 w sprawie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy Końskie. Podstawę uchwały stanowiły art. 40 ust. 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 3 i art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W § 1 wprowadzono zakaz używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy Końskie z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w uchwale.

Stosownie do § 2 zakaz nie obowiązuje w dniach 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku kalendarzowego oraz w dniach świąt państwowych i lokalnych.

W § 3 upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy Końskie do wyrażania zgody na pokazy sztucznych ogni w okresie obowiązywania zakazu w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1), a jej warunkiem jest zachowanie warunków bezpieczeństwa uzgodnionych ze strażą pożarną, a także poinformowanie

o zamierzonym pokazie społeczeństwa w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie Końskie (ust. 2).

Naruszenie zakazu określonego w § 1 oraz warunków przewidzianych w § 3 podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie

o wykroczeniach (§ 4).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach złożył T. K. wnosząc o jej "uchylenie" oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucił:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zastosowanie tego przepisu jako podstawy wydania zaskarżonej uchwały, podczas gdy unormowania objęte uchwałą są uregulowane w innych aktach prawnych, w szczególności

w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Kw),

b) naruszenie art. 51 § 1 Kw oraz art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od ponad 25 lat prowadzi działalność gospodarczą, głównie polegającą na wykonywaniu pokazów fajerwerków

i materiałów pirotechnicznych na terenie całego kraju na zlecenie jednostek samorządu terytorialnego, osób i firm prywatnych. Pokazy organizowane są

w okresie całego roku w różnych dniach, zwykle w godzinach wieczornych i późno wieczornych. Jedyna gmina, gdzie w okresie ponad 25 lat prowadzenia działalności skarżący spotkał się z zakazem wykonywania tych pokazów, to Gmina Końskie.

Skarżący wskazał, że podczas wykonywania pokazu ogni sztucznych w dniu 6 maja 2017 r. w Końskich interweniowała Policja, w wyniku czego pracownik prowadzący pokaz został ukarany wyrokiem nakazowym z dnia 11 lipca 2017 r. pomimo tego, że pokaz był wykonywany przed godziną 22 oraz pomimo posiadania wszelkich koniecznych uprawień i szkoleń. Pokaz nie był obarczony istnieniem sprowadzenia niebezpieczeństwa powszechnego i miejscowego.

Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 lipca 2017 r. w związku z otrzymanym zleceniem przeprowadzenia pokazu pirotechnicznego, zwrócił się do Burmistrza Miasta Końskie o wyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego pokazu i w tym samym dniu otrzymał decyzję odmowną bez uzasadnienia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podniósł, że w sprawie nie została spełniona pierwsza i druga

z wymienionych w nim przesłanek. Zauważył, że zgodnie z § 1 uchwały, zakaz będzie obowiązywał w każdym miejscu na terenie Gminy, tj. nie tylko w miejscu publicznym, ale także w miejscu, które takiego charakteru nie ma, np. na terenie prywatnym, co nie jest zgodne z obowiązującym w tym zakresie prawem, albowiem używanie materiałów i środków pirotechnicznych nie zawsze narusza spokój

i porządek publiczny bądź życie lub zdrowie obywateli.

Skarżący zauważył, że zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym jest przedmiotem regulacji art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Z treści zaskarżonej uchwały i interpretacji znamion wykroczenia tzw. zakłócania porządku uregulowanego w ww. przepisie wynika, że użycie materiałów

i środków pirotechnicznych na terenie Gminy Końskie będzie tożsame z zakłócaniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk.

W ocenie skarżącego, w sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych, bowiem zakres ten został uregulowany w Kodeksie wykroczeń i już sam ten fakt przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z porządku prawnego.

Skarżący wskazał, że skoro zagrożenie spokoju i bezpieczeństwa publicznego hałasem wywołanym użyciem materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym nie jest szczególnym zjawiskiem danej gminy, lecz występuje w skali całego kraju, we wszystkich niemal miastach, a mimo to ustawodawca nie wprowadza szczegółowego zakazu dotyczącego używania tych materiałów

i środków, to tym bardziej organy samorządu terytorialnego nie powinny tego robić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr XXXVIII/377/2017 uchylającą zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, a więc wniesiona skarga została uwzględniona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., opublikowanym w Dz. U. 2016. poz 446 – art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy Końskie, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnił wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Pismem z 21 czerwca 2017 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w Końskich 26 czerwca 2017 r.) T. K. wezwał Radę Miejską w Końskich do usunięcia naruszenia prawa,

a wobec braku odpowiedzi wniósł skargę do Sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Nie budzi wątpliwości Sądu także fakt przysługiwania skarżącemu interesu prawnego do wniesienia skargi i jego naruszenia, gdyż, jak wynika z akt sprawy, prowadzi działalność w zakresie "pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej" (wypis z CEIDG – k. 8 akt sądowych) polegającą m.in. na wykonywaniu pokazów fajerwerków i materiałów pirotechnicznych na terenie całego kraju. Bezspornym jest również, że skarżącemu nie wydano pozwolenia na wykonanie pokazu sztucznych ogni na terenie Sali Bankietowej "Astoria" w Końskich, o co zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Końskie pismem z 14 lipca 2017 r. Zapisy zaskarżonej uchwały niewątpliwie naruszają jego interes prawny, co powoduje, że przesłanki określone

w art. 101 ust. 1 usg zostały spełnione, stanowiąc podstawę dla Sądu do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Punktem wyjścia w rozważaniach winno być odniesienie się do istoty działalności samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi

z punktu widzenia legalności.

Podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest jej zbadanie pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym

z uregulowanym w ustawie o samorządzie gminnym, zakresem działania rady gminy w przedmiocie wydawania przepisów porządkowych.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 usg, zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Przepisy porządkowe wydawane wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych (m.in. art. 40 ust. 3 usg) stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Cechują się szczególnym charakterem i celem, jakiemu mają służyć: są środkiem służącym przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionych. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.). Chodzi więc o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi.

Stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia dwóch przesłanek:

a) braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;

b) wystąpienia stanu "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Podkreślić trzeba, że art. 40 ust. 3 usg i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy – stanowienia przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko

w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06, LEX nr 267157).

Aby spełniona została pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek, konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Jeśli idzie o czasowy zakaz używania materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy Końskie wprowadzony w § 2 zaskarżonej uchwały, to zakres tej regulacji zawiera w sobie art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, określający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie

w miejscu publicznym.

Z treści objętej skargą uchwały Rady Miejskiej w Końskich i interpretacji znamion wykroczenia uregulowanego w art. 51 § 1 kw wynika, że użycie fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie gminy będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego przez hałas lub inny wybryk. By zakwalifikować zachowanie danej osoby jako wybryk zakłócający spokój, porządek publiczny i spoczynek nocny nie jest konieczne, by zachowanie to wystąpiło w miejscu publicznym, lecz by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu dostępnym dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Dlatego zachowanie zakazane w § 1 uchwały, mogące wystąpić zarówno w miejscu publicznym jak i niepublicznym, będzie odpowiadało ustawowym znamionom omawianego wykroczenia.

W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w art. 51 § 1 kw. Tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępuje ustawę, co wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Wyrazem prawidłowej

i odpowiadającej prawu legislacji prawodawcy gminnego jest treść § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908, zgodnie z którym

w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dodać również trzeba, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).

Przechodząc do drugiej ze wskazanych w art. 40 ust. 3 usg przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" wskazać należy, że "niezbędny" to "koniecznie potrzebny" (https://sjp.pwn.pl). Nie może zatem budzić wątpliwości słuszność poglądu, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62) stwierdził, że przepisy porządkowe wydane na podstawie omawianej delegacji winny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym wymienionym w art. 40 ust. 3 usg

i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

Z treści uchwały Rady Miejskiej w Końskich z 28 października 2015 r. nie można dociec, jakie jest ratio legis zakazu wprowadzonego w § 1, skoro każde użycie fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych skutkować będzie odpowiedzialnością z art. 51 kw. Niezależnie od tego, czy dobra i wartości wymienione w art. 40 ust. 3 usg zostaną zagrożone, uchwała mieć będzie zastosowanie.

Takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z celowością upoważnienia z art. 40 ust. 3 usg, gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju

w miejscach publicznych. Natomiast naruszenia zakazu ustanowionego uchwałą nie trzeba udowadniać, wystarczy samo użycie materiałów pirotechnicznych. Tymczasem przechowywanie i używanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego, które podczas działania charakteryzują się bardzo niskim, niskim bądź średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia

i środowiska, a także nieistotnym, niskim albo nieszkodliwym poziomem natężenia emitowanego dźwięku, nie wymaga pozwolenia (art. 9 ust. 2 w zw. z art. 62c ust. 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lit.a oraz pkt 3 lit.a ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanym w Dz.U. z 2015 r. poz. 1100 oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia - Dz.U. z 2005 r. nr 158, poz. 1329). Wprowadzony uchwałą zakaz dotyczy całej gminy, a nie tylko miejsc publicznych, tymczasem materiały pirotechniczne (art. 3 pkt 8 ustawy z 21 czerwca 2002 r.

o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego) stanowią jeden ze "składników" wyrobów pirotechnicznych (art. 3 pkt 19). Istnieją różne inne rodzaje wyrobów pirotechnicznych wykorzystywanych np. w kolejnictwie, leśnictwie, lotnictwie, ratownictwie (art. 62a pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego), a więc pozostawienie

w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały oznaczałoby, że ich używanie na terenie gminy również jest niedozwolone.

Sprawa ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego poprzez zakaz używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych wkracza

zatem w zakres uregulowany art. 51 § 1 kw, a ochrona tych wartości i dóbr może być realizowana przez zastosowanie obowiązujących przepisów ustawowych. Oznacza to, że wydanie przepisów porządkowych tej treści na terenie Gminy Końskie nie jest niezbędne i czyni zaskarżoną uchwałę niedopuszczalną i sprzeczną z prawem.

Podkreślenia również wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakazywanie i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy nie ma oparcia w art. 40 ust. 3 usg (wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 268/08, WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1009/11, 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 213/11, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym, że okoliczność, iż na sesji w dniu 30 sierpnia 2017 r. Rada Miejska w Końskich uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutek ex nunc (tj. od dnia wejścia w życie uchwały uchylającej), zaś stwierdzenie jej nieważności w wyniku postępowania przed sądem administracyjnym odnosi skutek dalej idący, gdyż eliminuje zaskarżony akt ex tunc, czyli od samego początku. Tym samym nie można przyjąć, że zmiana zaskarżonej uchwały spowodowała takie wyeliminowanie zaskarżonych przepisów

z porządku prawnego, które oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego.