Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Zygmunt Niewiadomski Małgorzata Stahl Elżbieta Stebnicka (sprawozdawca) Jan Paweł Tarno (współsprawozdawca) Ludwik Żukowski Protokolant Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 390/03 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w przedmiocie udzielenia informacji po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 841/04 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych". podjął następującą uchwałę: Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "R." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2004 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyrażone w pytaniu, "czy przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych".

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. K. na bezczynność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w przedmiocie udzielenia informacji, zobowiązał tę Spółdzielnię do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 października 2003 r. o udostępnienie kopii uchwały Zebrania Przedstawicieli z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie podwyżki opłat oraz odrzucił skargę w zakresie wniosków z dnia 19 maja 2003 r. i 12 sierpnia 2003 r. w sprawie kalkulacji kosztów mieszkania skarżącej wraz ze szczegółowym rozliczeniem oraz w zakresie nieudostępnienia składu Rady Nadzorczej i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd przyjął, iż spółdzielnie mieszkaniowe należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198), gdyż zdaniem Sądu spółdzielnie mieszkaniowe są jednostkami organizacyjnymi, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Reprezentują one bowiem nie tylko swoich członków i nie stanowią typowych spółdzielni nastawionych wyłącznie na działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zysku, ale mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. Działania te mieszczą się w szeroko pojętych zadaniach publicznych, gdyż zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałając bezdomności, wspierając rozwój budownictwa socjalnego oraz popierając działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Z tego powodu spółdzielnie mieszkaniowe korzystają w szerokim stopniu z pomocy państwa i pomocy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w postaci uzyskiwania terenów pod budownictwo. Państwo również udziela pomocy w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłacanych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1115). Państwo obejmuje także poręczeniem spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych, zgodnie z ustawą z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.), a nadto popiera niektóre formy budownictwa mieszkaniowego (ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Na podstawie tej ostatniej ustawy, utworzono m.in. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, służący realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a jego środki mogą być przeznaczone na pośrednie formy pomocy spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane, mające na celu budowę lokali mieszkaniowych na wynajem. Państwo wspiera też spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe poprzez różnorodne formy kredytowania oraz ulgi podatkowe związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że spółdzielnie mieszkaniowe to podmioty objęte "obowiązkiem informacyjnym" na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę jak i skardze kasacyjnej [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." podniosła, że skargi H. K. nie dotyczyły spraw z zakresu zadań publicznie finansowanych ze środków Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, a tylko dotyczyły kwestii związanych z działalnością statutową, organizacyjną i eksploatacyjną spółdzielni mieszkaniowej. Obowiązek załatwiania wniosków członków spółdzielni i udzielania informacji wynika wprost z Prawa spółdzielczego, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i statutu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej " R.". Przepisy ustawy z dnia 12 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą, stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy naruszać innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji. Skarżąca Spółdzielnia nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, w którym przerzuca się na spółdzielnie mieszkaniowe konstytucyjny obowiązek Państwa wobec obywateli w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zapobiegania bezdomności i wspierania budownictwa mieszkaniowego (art. 75 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnie mają na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej członków oraz ich rodzin. Członkowie ponoszą w pełni koszt budowy lokali mieszkalnych w tym koszty nabycia gruntów wg cen rynkowych. Natomiast formy pomocy Państwa mają na celu zniwelowanie skutków ekonomicznych prowadzonej od dziesiątków lat wadliwej polityki mieszkaniowej. Spółdzielnie nie podejmują czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie są jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania publiczne lub dysponującymi majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego zagadnienie prawne rozpoznanie skargi kasacyjnej uzależnione jest od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, ponieważ wzbudziło ono wątpliwości składu orzekającego, także z tego względu, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło kilka spraw ze skargami kasacyjnymi, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że spółdzielnie mieszkaniowe należą do podmiotów, których obowiązkiem jest udostępnianie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skład orzekający przedstawiający zagadnienie prawne. Na uzasadnienie swojego stanowiska Sąd powołał art. 61 Konstytucji RP, w którym to przepisie został określony podmiotowy i przedmiotowy zakres obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji, a które to prawo może być ograniczone w drodze ustawowej i tylko ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w drodze ustawowej miał być określony "tryb udzielania informacji", do uzyskania których mają mieć prawo obywatele. Zdaniem Sądu ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ograniczyła się do uregulowania trybu udzielania informacji, lecz niektórymi postanowieniami rozszerzyła zakres podmiotowy i przedmiotowy konstytucyjnego prawa do informacji. Takim rozszerzeniem jest art. 2 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego "każdemu" przysługuje prawo do informacji, a w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo to zagwarantowane jest tylko obywatelom. Nadto katalog podmiotów, o działalności których można uzyskać informacje należy traktować jako zamknięty z uwagi na przepis konstytucyjny. W ustawie natomiast o dostępie do informacji publicznej katalog ten został poszerzony przez wprowadzenie pojęć takich jak: "informacja o sprawach publicznych", " prawo dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji publicznej"; "podmioty wykonujące zadania publiczne", które nie zostały w ustawie zdefiniowane. Nadto w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zostało powiedziane, że podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach na temat postanowień zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podnosi, że przepis ten mówi o "innych osobach oraz jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Inne jest jednak pojęcie osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania "publiczne", a inne jeżeli chodzi o osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie w jakim wykonują one zadania "władzy publicznej". Jednostką wykonująca zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej".

Skład orzekający zwrócił również uwagę, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zawarto spójnik "i", a w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej, spójnik "lub", co zmienia zakres przedmiotowy. Spójnik "i" oznacza koniunkcję natomiast spójnik "lub" oznacza alternatywę. Te wszystkie rozbieżności i różnice pomiędzy przepisami konstytucyjnymi a przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej muszą być zdaniem Sądu brane pod uwagę przy wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym problemem zatem jest wyjaśnienie, czy spółdzielnie mieszkaniowe mogą być zaliczane do podmiotów określonych jako "inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym " (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji, co nie budzi wątpliwości, jest każda osoba, jak też wyodrębniona jednostka organizacyjna, bez względu na formę prawną funkcjonowania tej jednostki, jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną, ale do ustalenia, czy jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, którą dysponuje, konieczne jest stwierdzenie, iż wykonuje ona "zadania publiczne" lub "dysponuje majątkiem publicznym". Mogą być bowiem osoby lub jednostki organizacyjne, które wprawdzie wykonują zadania nie będące zadaniami publicznymi, lecz korzystają przy realizacji tych zadań z majątku publicznego. Korzystanie z majątku publicznego powoduje, że pewne faktyczne działania tej osoby lub jednostki nabierają waloru spraw publicznych. Przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej objęte są te osoby i jednostki, które wykonują zadania publiczne, jak i te, które dysponują majątkiem publicznym. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje tylko te jednostki organizacyjne, które jednocześnie wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tego wynika, że z kręgu podmiotów objętych ustawą nie można wykluczyć osób ani jednostek organizacyjnych, jeśli wykaże się, że dana osoba lub jednostka organizacyjna wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wykonywanie zadań publicznych jest pojęciem bardzo szerokim, nie zdefiniowanym w ustawie i budzącym kontrowersje. Zdaniem Sądu wyróżnikiem, jaki może wskazywać, czy coś jest zadaniem publicznym, czy niepublicznym, jest powszechna dostępność, ale nie może to stanowić kryterium poznawczego, gdyż podmiotem wykonującym takie zadania może być każdy urząd, sklep, kiosk, biuro podróży, szpital, kancelaria adwokacka, redakcja gazety, czy też prywatny gabinet stomatologiczny, gdyż są wszystkie one powszechnie dostępne, ponieważ wykonują zadania (funkcje), które służą wszystkim ludziom, całemu społeczeństwu.

Skład orzekający poszukuje wyjaśnienia pojęcia "zadań publicznych" przez przyjęcie, że zadaniami publicznymi będą te zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art.15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie (E. Ochendowski- Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.; Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski – Prawo administracyjne, część ogólna, wydanie PWN z 2000 r.) wskazano, że w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że będą to podmioty takie jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne i wtedy mówimy, że podmioty te wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami współadministrującymi. Mając to na uwadze do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (art. 63 Konstytucji RP), z tym że w każdym przypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa (ustawy). Przyjęcie takiego rozumowania, jak podkreśla skład orzekający, bliskie jest postanowieniom zawartym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Gdyby zatem przyjąć, że spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do kręgu podmiotów wykonujących funkcje zlecone administracji publicznej i że w rzeczywistości wykonują, w jakimś zakresie zadania publiczne, to musi to mieć oparcie w przepisach prawa. Aktami prawnymi, które określają pozycję prawną spółdzielni mieszkaniowych są ustawy: Prawo spółdzielcze i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. W tekstach tych ustaw, ani w innych przepisach aktów obowiązujących, nie ma postanowień, które wskazywałyby, że spółdzielnie mieszkaniowe wykonują zadania, które mogłyby być zaliczone do zadań publicznych. Skład orzekający nie podziela również stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że spółdzielnie mieszkaniowe "mają na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa", gdyż przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin. Powoływanie się zatem na art. 75 Konstytucji RP jest niewłaściwe, gdyż przepis ten adresowany jest do "władz publicznych" a nie do innych podmiotów w tym spółdzielni mieszkaniowych.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązującą podmiot do udostępnienia informacji publicznej, a mianowicie dysponowanie majątkiem publicznym, to zdaniem Sądu pod pojęciem "dysponowania majątkiem publicznym" należy rozumieć składniki majątku stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego (mienie komunalne) i Skarbu Państwa. Z komentarza do ustawy z dnia 12 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, I.R. Aleksandrowicza, Wyd. Praw. Lexis Nexis, Warszawa 2002 r. wynika, że twórcy ustawy pod pojęciem "majątku publicznego" przyjęli, że należy rozumieć – mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym. Spółdzielnie mieszkaniowe z zasady, takim majątkiem nie dysponują, nie należą bowiem do sektora finansów publicznych, ani nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 3 - Prawa spółdzielczego- majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe zarządzają nieruchomościami stanowiącymi ich mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem ich członków. Członkowie spółdzielni mieszkaniowych uczestniczą w kosztach budowy lokali, w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali i nieruchomości stanowiących własność spółdzielni oraz w zarządzaniu spółdzielni z innych tytułów (art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Spółdzielnie mieszkaniowe mogą korzystać z pomocy ze środków publicznych i te formy pomocy są przyjmowane jako tożsame z dysponowaniem majątkiem publicznym, gdy tymczasem art. 75 Konstytucji RP zobowiązuje władze publiczne m.in. do prowadzenia polityki zmierzającej do uzyskania własnego mieszkania. Pomoc spółdzielniom służy do realizacji obowiązku Państwa wynikającego z Konstytucji RP. Wszelkie formy pomocy w rozwoju budownictwa mieszkaniowego adresowane są do podmiotów budujących mieszkania albo do obywateli budujących w ramach spółdzielni mieszkaniowych. Te formy pomocy dla osób oczekujących na mieszkania są konsumowane w procesie budowania konkretnego budynku czy lokalu, które następnie stają się własnością spółdzielni mieszkaniowych lub ich członków.

Zdaniem składu orzekającego spółdzielnia mieszkaniowa, która wybudowała budynki na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa czy też komunalnych, będąc użytkownikiem wieczystym tych gruntów, nie jest jednostką organizacyjną dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż przy odmiennym stanowisku oznaczałoby to, że wszyscy użytkownicy wieczyści, są w myśl tego przepisu obowiązani do udostępniania informacji publicznej, ponieważ dysponują majątkiem publicznym, co byłoby oczywiście nietrafne. Na tle tych rozważań można zatem co najwyżej przyjąć, że spółdzielnia mieszkaniowa dysponuje majątkiem publicznym w tych wypadkach, w których wybudowała budynki na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub komunalnych i nie nabyła własności ani prawa użytkowania do tego gruntu.

Nadto w uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że z brzmienia przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 ust. 1, 2 i 6 ustawy, podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 zajmują się sprawami publicznymi, a więc z założenia są w posiadaniu informacji publicznych i są z mocy prawa obowiązane do udostępniania tych informacji. Ust. 3 art. 4 ustawy uzależnia jednak istnienie tego obowiązku od posiadania informacji publicznych. Rodzi się zatem pytanie, kto i w jakiej formie ma rozstrzygać o tym, czy dany podmiot jest w posiadaniu, czy też nie określonej informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma decydujące znaczenie przy ocenie czy znajdą zastosowanie przepisy art. 14 ust 2, art. 16 i art. 21, czy też art. 22 ustawy. Sąd podnosi także, że art. 1 ust. 2 ustawy "daje pierwszeństwo" przed tą ustawą innym ustawom określającym odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Kwestię dostępu członków spółdzielni do dokumentów tej spółdzielni (informacji o działalności spółdzielni) określa ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawa – Prawo spółdzielcze, a także statuty spółdzielni i te akty dają członkom spółdzielni możliwości uzyskania informacji związanych z prowadzoną przez spółdzielnię działalnością statutową, ale nie są to informacje, które reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym wypadku spółdzielnie mieszkaniowe musiałyby każdemu udostępnić informacje dotyczące spraw spółdzielni.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozważenia w pierwszej kolejności jest rozważenie treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) oraz dopuszczalnych ograniczeń korzystania z tego prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w omawianej materii, zwłaszcza w doktrynie, zwraca się szczególną uwagę, że granice praw i wolności jednostki są ściśle określone nie tylko w prawie wewnętrznym, co oznacza, iż stan prawny obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej w tym przedmiocie niewątpliwie zwiększa wymagania względem sądowych rozstrzygnięć. Zwiększenie owych wymagań oznacza, iż Sąd będąc związany Konstytucją i ustawami (art. 178 Konstytucji) nie może poprzestać na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na ustawie, zważywszy na zdeterminowanie rozstrzygnięcia postanowieniami Konstytucji RP oraz aktami prawa międzynarodowego, a obecnie także prawa wspólnotowego.

Prawo obywatela do informacji publicznej określone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Według konstytucyjnej definicji tego prawa obejmuje ono także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc już Konstytucja RP określa komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. Należy w związku z tym podkreślić, że w ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, działalnością osób pełniących funkcje publiczne oraz z działalnością innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak określone konstytucyjne prawo obywatela służy umożliwieniu obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, ale także jawności życia publicznego, określanego potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej.

Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów określonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Chociaż nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, należy podnieść, iż nie jest trafny pogląd, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej powinna określać jedynie tryb udzielania informacji, ponieważ tak stanowi art. 61 ust. 4 Konstytucji. Założenie to jest wadliwe, albowiem to, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji określa ustawa, nie oznacza, że przedmiotem regulacji w ustawie może być wyłącznie tryb udzielania informacji. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe, które dopełniają treści zawarte w przepisach Konstytucji, jak i ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. ustawy, które mogą wprowadzić ograniczenia prawa do informacji w zakresie określonym tym przepisem. Skoro ustawy zwykłe mogą w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do informacji publicznej, to ustawy również wyznaczają w ramach przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji zakres tego prawa. Natomiast delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi upoważnienie (zobowiązanie) do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja powierza wyłącznie ustawie. (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K-38/01, OTKZU nr 5/A/2002, poz. 59). Należy natomiast podzielić pogląd, że wszelkie unormowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak też innych ustawach dotyczących prawa do uzyskania informacji publicznej muszą być zgodne z postanowieniami Konstytucji, w tym z zasadniczym dla tej materii art. 61 Konstytucji, który określa konstytucyjne prawo do uzyskania informacji.

Konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1195), zwanej dalej ustawą, zostało nazwane prawem dostępu do informacji publicznej (prawem do informacji publicznej). Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które określa art. 4. Przepis art. 4 ustawy powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jakich podmiotów działalność stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

W tej sprawie rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga więc udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spółdzielnia mieszkaniowa w aktualnym porządku prawnym wykonuje zadania publiczne, a ściśle w ujęciu konstytucyjnym, czy spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zadania władzy publicznej. To kryterium oceny ma bowiem pierwszorzędne znaczenie. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne, wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez określony podmiot powinno pozostawać w związku (powinno wynikać) z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne określonym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania władzy publicznej (zadania publiczne).

Ustawodawca wprowadzając w ust. 2 art. 4 ustawy osobną grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a mianowicie "związki zawodowe i partie polityczne, jeśli w ich posiadaniu znajdują się informacje publiczne" – tym samym przyjął, że podmioty te wykonują zadania publiczne. W wyliczeniu tym nie zostały wymienione spółdzielnie, co samo przez się nie przesądza, że nie zostały zakwalifikowane do podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy powtórzyć, iż z analizy przepisu ust. 1 art. 4 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek do udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie – inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu ust 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), który to przepis zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni – spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze jak i innych ustaw oraz statutu (art.2).

Spółdzielnie mieszkaniowe działają w oparciu o Prawo spółdzielcze oraz ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116). Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni.

Członkami spółdzielni mieszkaniowej są osoby fizyczne, chociaż mogą być i osoby prawne, ale osobom prawnym nie może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu ( użytkowych czy garaży) czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej – tj. tej osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia (korporacji). Należy także podnieść, że dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin.

W związku z treścią art. 3 Prawa spółdzielczego podnieść należy, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako osoby prawne, są podmiotem praw i obowiązków do majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni jako ogół praw majątkowych jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji (instytucji) publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni.

O tym, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", tj. pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy należy rozważyć w obowiązującym stanie prawnym.

Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Przy czym należy zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Nadto istnieje prawny wymóg wskazania liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienia wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. OSK 416/04. Skoro spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, wymaga w tym kontekście normatywnym rozważenia kwestia – czy mieszczą się one wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że dysponują majątkiem publicznym (mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa).

W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, iż majątek publiczny, oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w którym Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów – nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej - Tomasz K. Aleksandrowicz, Wyd. Praw. Lexis Nexis 2002 r., str. 91-92.)

Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.

Należy ubocznie podkreślić, że spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości te zarówno spółdzielnia mieszkaniowa, jak i osoba fizyczna nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu podmioty te uiszczają stosowne opłaty, które wpływają do budżetu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie dowodzi, że spółdzielnia dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu przedmiotowym. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółdzielni czy osobie fizycznej, tj. tego rodzaju jej zadysponowanie, może nastąpić również na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych czy urzędów konsularnych na zasadach wzajemności. Brak jest zatem podstaw prawnych do wyprowadzenia wniosku, iż spółdzielnie z tego względu dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dotyczy to również osoby fizycznej, która otrzymała w użytkowanie wieczyste nieruchomość pod zabudowę, a której nie sposób traktować jako osobę dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu tego przepisu.

Nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym fakt zaciągnięcia kredytów przez spółdzielnie mieszkaniowe, zresztą oprocentowanych, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070), czy też objęcie przez Skarb Państwa w drodze umowy poręczenia spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniem Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1310). Dla oceny, że występuje "dysponowanie majątkiem publicznym" nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, czy prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w oparciu o ustawę z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 49, poz. 1115), ponieważ tego rodzaju pomoc jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie.

Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania.

Na marginesie należy stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako remedium na niedostatki przepisów regulujących funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych, czy też wadliwych praktyk organów spółdzielni ograniczających korzystanie z praw wynikających z członkostwa.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje zadań publicznych (zadań władzy publicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy, a wobec tego przedstawione zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć poprzez udzielenie odpowiedzi, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.