Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 61/25 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 61/25, po rozpoznaniu skargi G.K. (dalej "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] (dalej: "Dyrektor ZK", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora ZK do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o wniosek skarżącego z [...] grudnia 2024 r., zarejestrowany pod numerem [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Do Dyrektora ZK wpłynął [...] grudnia 2024 r. wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zarządzeń organu w sprawie uznania przedmiotów za niedozwolone na terenie Zakładu Karnego [...] i sposobu ich ocechowania oraz dokumentowania tych czynności, a także w sprawie prewencyjnego używania środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce wobec osób pozbawionych wolności.

Pismem z [...] stycznia 2025 r. Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że wskazane we wniosku zarządzenia nie mają waloru informacji publicznej i stanowią dokumentację wewnętrzną Zakładu Karnego [...], która nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych. Zarządzenia te określają zasady postępowania funkcjonariuszy jednostki w określonych sytuacjach, zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby działalności Zakładu Karnego [...], nie zawierają informacji co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy oraz nie wyrażają na zewnątrz stanowiska organu.

W reakcji na powyższe stanowisko organu skarżący wystąpił do WSA w Poznaniu ze skargą na bezczynność Dyrektora ZK nie zgadzając się, że wspomniane zarządzenia nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. W ocenie skarżącego dokumenty te stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wykonywania wobec więźniów zadań publicznych w zakresie spraw penitencjarnych. Jednocześnie wspomniane zarządzenia nie są nigdzie udostępnione, a skarżący ma prawo zaznajomić się z ich treścią. Wobec tego skarżący wniósł o stwierdzenie, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i zasądzenie grzywny albo sumy pieniężnej. Odpowiadając na skargę, pismem z [...] lutego 2025 r., Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie.

W dniu 28 maja 2025 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wskazał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie, a w pozostałym zakresie należało ją oddalić. Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Przy czym pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że informacja, o którą wnosił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Wnioskowana przez skarżącego informacja jest bowiem związana z działalnością organu władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jakim jest Dyrektor ZK, ponieważ odnosi się do wykonywanych w podległej mu jednostce zadań Służby Więziennej i sposobu ich realizowania. W tym miejscu WSA w Poznaniu podał, że w myśl art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1869 z późn. zm.; dalej "u.s.w."), dyrektor zakładu karnego ma prawo wydawać zarządzenia, wytyczne oraz instrukcje. Tworzy zatem dokumenty publiczne w postaci aktów wewnętrznie obowiązujących w zakładzie prawa publicznego, jakim jest zakład karny. Według Sądu I instancji pierwsze z wnioskowanych zarządzeń reguluje kwestie przedmiotów niedozwolonych, natomiast drugie reguluje kwestie prewencyjnego użycia środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce wobec osób pozbawionych wolności. Jednocześnie, w ocenie WSA w Poznaniu, okoliczność, że dany dokument ma charakter ograniczony do terenu działania zakładu karnego nie świadczy o tym, iż dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego i nie odnosi się do uprawnień innych podmiotów niż organ i podległa mu struktura administracyjna. Taka treść dokumentu nie została bowiem przez organ wykazana, a tytuły obu zarządzeń wskazują, że dotyczą one nie tylko sposobu realizowania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w Zakładzie Karnym [...]. Natomiast uznanie przedmiotów za niedozwolone i prewencyjne używanie środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce wobec osób pozbawionych wolności mają związek z sytuacją i uprawnieniami osadzonych. Zdaniem WSA w Poznaniu już samo określenie "...kajdanek zakładanych na ręce wobec osób pozbawionych wolności..." wskazuje na warunki stosowania tego środka przymusu bezpośredniego w odniesieniu do osób spoza struktury administracji więziennej. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że kwestia prewencyjnego używania środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce podlega regulacji w ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 383), a kwestia przedmiotów posiadanych przez osadzonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 706 z póżn. zm., dalej "k.k.w.") oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2847). Przy czym WSA w Poznaniu podniósł, że definicja przedmiotów niedozwolonych została określona w art. 242 § 16 k.k.w., w tym na szczególną uwagę zasługuje pkt 2 powołanego przepisu, gdyż są to również przedmioty, które mogą utrudniać realizację ustalonego porządku wewnętrznego obowiązującego w zakładzie karnym lub areszcie śledczym. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro ustawodawca wskazuje na ustalony wewnętrzny porządek zakładu karnego, to wespół z kompetencją dyrektora zakładu karnego z art. 13 ust. 3 u.s.w., należy wyprowadzić wniosek, że informacje te mają charakter publiczny. Więzień musi mieć świadomość tego, co może posiadać w celi, a czego nie, w myśl porządku w konkretnym zakładzie karnym. W konsekwencji wnioskowane przez skarżącego zarządzenia odnoszą się nie tylko do wewnętrznego funkcjonowania organu administracji, lecz także jego relacji z osobą administrowaną, a tym samym mają one charakter zewnętrzny i stanowią informację publiczną. WSA w Poznaniu zważył, że przedmiotowe zarządzenia odnoszą się zatem również do zagadnień mających istotne znaczenie dla praw i obowiązków osadzonych. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z orzecznictwem wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd I instancji podał, że Dyrektor ZK nie wykazał by za utajnieniem treści żądanych przez skarżącego dokumentów przemawiały względy bezpieczeństwa we [...] Zakładzie Karnym, stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Taka ocena dokumentu zawierającego informację publiczną, w świetle normy art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uzasadniałaby natomiast wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdyż organ nie może ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy pismem o swoim stanowisku. Mając na uwadze powyższe WSA w Poznaniu stwierdził, że Dyrektor ZK pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek w ustawowym terminie 14 dni nie udostępnił żądanej informacji sądząc, że nie jest to informacja publiczna, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W związku z tym Sąd I instancji zobowiązał organ do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Dyrektor ZK działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Dyrektor ZK niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym jednakże błędnie uznał, że istota tego wniosku nie jest informacją publiczną. Okoliczność ta nie przesądza jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. WSA w Poznaniu podkreślił również, że skarżący w niniejszej sprawie nie nadużył prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż pierwszy raz zapytał Dyrektora ZK o zarządzenia odnoszące się także do jego osoby. Dodatkowo Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego wymierzenia organowi grzywny dlatego, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają jej wymierzenia. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poza tym, skoro powołany przepis ma charakter uznaniowy, to według Sądu I instancji skarżący powinien należycie umotywować nałożenie takiej grzywny oraz jej wysokość, a w niniejszej sprawie zabrakło właściwego działania skarżącego. Zdaniem WSA w Poznaniu brak oczekiwanego rozstrzygnięcia nie stanowi jeszcze o rażącym naruszeniu prawa, a to oznacza, że nie można z tego wywodzić podstawy do dodatkowego ukarania organu. Skoro orzeczona bezczynność nie miała charakteru rażącego, represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez wymierzenie mu grzywny nie jest celowe. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżącego o zasadzenie kosztów postępowania Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie ponosił kosztów sądowych, ponieważ był od nich zwolniony na mocy postanowienia referendarza WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2025 r., sygn. akt II SPP/Po 29/25.

Pismem z 4 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł Dyrektor ZK (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w punktach I-III tego wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że Dyrektor ZK określił warunki stosowania środka przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek, pomimo tego, że dyrektorowi jednostki penitencjarnej nie przysługują kompetencje do określania warunków stosowania jakiegokolwiek środka przymusu bezpośredniego, a ewentualne działania legislacyjne dyrektora w tym zakresie miałyby charakter bezprawny,

2) art. 1 ust. 1, 2 ust. 1 i 6 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty określone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2024 r. zawierają informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., pomimo tego, że w aktach sprawy znajdują się wyłącznie dane o tytule tych dokumentów i brak jest informacji o ich treści,

3) art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 555) oraz art. 19 ust. 6 ustawy o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z. 2024 r. poz. 1869, poz. 1871, z 2025 r. poz. 179, poz. 240) poprzez niezastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że organ używając w tytule aktu prawa wewnętrznego sformułowania "kajdanki zakładane na ręce wobec osób pozbawionych wolności" wskazał na warunki (tj. zakładanie na ręce osobom pozbawionym wolności) stosowania środka przymusu bezpośredniego (tj. kajdanek), pomimo tego, że w świetle cyt. wyżej przepisów "kajdanki zakładane na ręce" są rodzajem środka przymusu bezpośredniego, a warunki ich prewencyjnego użycia wobec osób pozbawionych wolności prawodawca określił precyzyjnie i kompleksowo w aktach rangi ustawowej, a ponadto niezastosowanie ww. przepisu ustawy o Służbie Więziennej przejawia się w stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że kwestia prewencyjnego używania środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce podlega regulacji wyłącznie w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej,

4) przepisów ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej w aktualnym brzmieniu, przejawiające się we wskazaniu w wyroku publikatora do nieobowiązującej w chwili orzekania wersji tego aktu prawnego.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

5) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem wniosku pomimo tego, że w aktach sprawy nie znajdowały się informacje przesądzające o tym, że w odniesieniu do żądanych informacji nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnieniu informacji publicznej,

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że treść dokumentów objętych żądaniem wniosku zawiera informację publiczną, pomimo tego, że akta sprawy nie dają żadnych podstaw do takiej oceny, poza nazwą żądanych dokumentów,

7) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że organ nie wykazał, aby za utajnieniem treści żądanych przez skarżącego dokumentów przemawiały względy bezpieczeństwa, podczas gdy z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że organ rozpatrując wniosek uznał, że dotyczy on dokumentów niepodlegających udostępnieniu z uwagi na to, że nie zawierają one informacji publicznej, a tym samym rozważanie odmowy udostępnienia tych dokumentów z uwagi na względy bezpieczeństwa leży poza granicami rozpatrywanej sprawy,

8) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, że organ dokumenty objęte żądaniem wniosku określa mianem "aktów wewnętrznych", podczas gdy w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy w sposób konsekwentny organ używa ugruntowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie terminu "dokumentu wewnętrznego", powszechnie stosowanego w kontekście udostępniania informacji publicznej.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktów I-III zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez Sąd i instancji, że dokumenty wymienione we wniosku G. K. z dnia [...] grudnia 2024 roku zawierają informację publiczną. Przystępując do oceny tego zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Na tle powyższego stwierdzić należy, że informacja, o którą wnosił skarżący G.K. dostępowego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja związana jest z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego [...] ponieważ odnosi się do wykonywanych w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej i sposobu ich realizowania. Fakt, że żądane dokumenty dokument ma charakter ograniczony do terenu działania zakładu karnego nie świadczy o tym, że dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego i nie odnosi się do uprawnień innych podmiotów niż organ i podległej mu struktury administracyjnej. Z tytułów przedmiotowych zarządzenia wynika, że dotycz nie tylko sposobu realizowania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w Zakładzie Karnym [...]. Uznanie przedmiotów za niedozwolone ma niewątpliwie związek z sytuacją i uprawnieniami osadzonych. Kwestia przedmiotów posiadanych przez osadzonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706) oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2847). Definicja przedmiotów niedozwolonych została określona w art. 242 § 16 k.k.w. W pkt 2 powołanego przepisu wskazano, że są to przedmioty, które mogą utrudniać realizację ustalonego porządku wewnętrznego obowiązującego w zakładzie karnym lub areszcie śledczym. Skoro ustawodawca wskazuje na ustalony wewnętrzny porządek zakładu karnego, to wespół z kompetencją dyrektora zakładu karnego z art. 13 ust. 3 u.s.w. należy uznać, że te informacje mają charakter publiczny. Osadzony musi mieć świadomość tego, co może posiadać w celi, a czego nie, w myśl zasad obowiązujących w konkretnym zakładzie karnym. Dotyczy to także zarządzenia wydanego przez Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie prewencyjnego używania środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek. Zakładanych na ręce osadzonych.

Stwierdzić należy, że przedmiotowe zarządzenia odnoszą się więc nie tylko do wewnętrznego funkcjonowania organu administracji, lecz także jego relacji z osobą administrowaną i tym samym ma charakter zewnętrzny i stanowi informację publiczną. Podkreślić należy, że przedmiotowe zarządzenie dotyczy zagadnień mających istotne znaczenie dla praw i obowiązków osadzonych. Daje bowiem podstawy do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu w zakresie przedmiotów niedozwolonych oraz stosowania środków przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza więc automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Należy podkreślić, że sądy administracyjne orzekały już wielokrotnie w podobnym przedmiocie m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 220/24, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III SAB/Gd 27/24, wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2025 r. II SAB/Po 61/25, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2022 r. II SAB/Go 187/21). Kończąc ocenę powyższego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że powołany w tym zarzucie kasacyjnym art. 1 u.d.ip. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, podczas gdy skarżący kasacyjnie powołuje się nadto ust. 6, który nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenie powołanego przepisu poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] określił warunki stosowania środków przymusu bezpośredniego, pomimo tego, że dyrektorowi jednostki penitencjarnej nie przysługuje uprawnienie do określenia warunków stosowania jakiegokolwiek środka przymusu bezpośredniego, a ewentualne działania legislacyjne dyrektora w tym zakresie miałoby charakter bezprawny. Z powyższym zarzutem kasacyjny jest powiązany także zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, art. 19 ust. 6 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którymi to przepisach w przepisach rangi ustawowej określa się zasady użycia środków przymusu bezpośredniego. Nie kwestionując powyższego stwierdzenia podnieść należy, że skarżący wnosił o doręczenie w ramach udostępnienia informacji publicznej kopii zarządzenia jakie w tej materii miał wydać skarżący kasacyjnie. W udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej jak i w odpowiedzi na skargę złożonej do Sądu I instancji organ nie kwestionował istnienia takiego dokumentu. Nie ma wpływu na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej poprzez przesłanie określonego dokumentu okoliczność czy jego treść jest zgodna z przepisami wyżej rangi. Istotne jest w sprawach o udzielenie informacji publicznej czy podmiot wytworzył wnioskowany dokument, czy znajduje się w jego posiadaniu oraz czy zawiera on informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Nie ma także wpływu na wynik niniejszej sprawy wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku publikatora do nieobowiązującej w chwili orzekania wersji aktu prawnego. Istotna jest treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy na dzień orzekania.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją przy uwzględnieniu w czym skarżący upatruje naruszenie powołanego przepisu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis ten nie może stanowić podstawy kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za punkt wyjścia do rozstrzygnięcia sprawy oraz przedstawionego poglądu co do wykładni przepisów w oparciu o które rozstrzygnął daną sprawę. Nadto podnosząc zarzuty związane z brakiem podstaw do przyjęcia, że sporne dokumenty zawierają informacje publiczną czy też nie powinny zostać udostępnione z uwagi na bezpieczeństwo skarżący kasacyjnie winien te okoliczności wykazać, czego nie uczynił.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pk1 p.p.s.a., którego naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje w nakazaniu organowi wydania wnioskowanych przez skarżącego odpisów dokumentów bez uprzedniego rozważenia, czy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołując się w sposób ogólny na narażenie bezpieczeństwo i porządku publicznego, prywatności osób fizycznych lub ujawnienia tajemnicy służbowej, nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby takie stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.