Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 roku S. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienie informacji publicznej, tj. "kopii zleceń i zamówień dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. u osób trzecich w zakresie wykonania opinii prawniczych za wynagrodzeniem w okresie od stycznia 2011 roku do dnia udostępnienia informacji publicznej wraz z kopiami faktur wystawionych organowi przez te podmioty za wykonane usługi".

W odpowiedzi organ, pismem z dnia 21 kwietnia 2016 roku wskazał, iż osoba piastująca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonywała ustnego zlecenia sporządzania opinii prawnych. W załączeniu pisma przekazano wnioskującemu zanonimizowane kopie siedmiu faktur VAT.

Na skutek skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 130/16, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku S. M. z dnia 11 kwietnia 2016 roku w zakresie faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku.

W dniu 6 grudnia 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał S. M. zanonimizowane kopie faktur VAT. Jednocześnie organ decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. M., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji zawartej na fakturze dotyczącej podmiotów, którym zostały wypłacone środki za wykonane opinie prawne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 5 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł S. M. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującego, organ nie udostępnił danych podmiotów, które wystawiły mu faktury, a więc wykonujących działalność gospodarczą na rzecz podmiotu publicznego. Utajenie tych danych nie stanowi realizacji prawa wynikającego z art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ z chwilą wystawienia dokumentu, jakim jest faktura za świadczoną usługę i umieszczenie tych danych na dokumencie księgowym, zmienia się ich charakter i nie stanowią już danych osobowych osoby prywatnej, ale osoby wykonującej działalność gospodarczą pod wskazaną nazwą i adresem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 130/16, wskazał iż żądanie "danych oznaczenia faktury" rozumianych jako numer identyfikujący, w tym rok jej wydania, stanowi informację publiczną, objętą dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., czyli organach władzy publicznej, w tym o majątku, którym dysponują. Wystawione faktury są niewątpliwie dowodem zaciągnięcia zobowiązania i chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak bezpośrednio się do niego odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a zatem wpływają na stan majątku, którym organy władzy publicznej dysponują. Ponadto, faktura zobowiązująca do zapłaty stanowi informację o sposobie wydatkowania majątku publicznego przez podmioty z sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm., dalej jako: "u.f.p."). Natomiast podmioty sektora finansów publicznych obowiązane są zgodnie z naczelną zasadą finansów publicznych określoną w art. 33 ust. 1 u.f.p. do jawności gospodarowania środkami publicznymi, co oznacza wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania takowych środków.

Zdaniem organu, ochronie podlegają jednak dane podmiotu wystawiającego fakturę. Choć informacje dotyczące prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice mogą stać się informacjami publicznymi ze względu na szeroko pojęty kontakt tych podmiotów z organami władzy publicznej czy to w ramach prowadzonego postępowania, czy jak w sprawie ze względu na wystawienie faktury z obowiązkiem zapłaty przez organ administracji publicznej, nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania art. 5 u.d.i.p. W sprawie – zdaniem organu – znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2016 roku wynika, że organ ten nie zawarł umów z osobą, która sporządziła opinie prawne, zatem osoba ta nie pełniła funkcji publicznej, ani nie miała związku z pełnieniem tych funkcji. Ponadto, skoro organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie oznacza to także, iż podmiot wystawiający fakturę nie zrezygnował z przysługującego mu uprawnienia do ochrony swoich danych. Ze względu na to, że brak jest definicji ustawowej "prywatności" – zdaniem organu – należy posłużyć się jej potocznym znaczeniem. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego to "sprawy prywatne, osobiste, własność prywatna". O ile zatem, nie podlega ograniczeniu informacja o wystawionej fakturze wraz z jej numerem identyfikującym, datą czy kwotą do zapłaty, o tyle stanowione przepisami szczególnymi, obligatoryjne elementy składowe faktury, będące danymi podmiotu wystawiającego, nie tracą przymiotu danych wrażliwych, podlegających ochronie, pomimo ich skierowania do organów władzy publicznej celem zapłaty. Dane te stanowią dobro osobiste, o którym mowa w niezamkniętym katalogu dóbr osobistych, uregulowanych w art. 23 Kodeksu cywilnego.

Z opisanych powodów – zdaniem organu odwoławczego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie udostępnił wnioskodawcy zanonimizowane kopie faktur z wystawieniem których wiązał się obowiązek zapłaty. Słusznie natomiast kopie te zostały zanonimizowane o dane podmiotów, wystawiających przedmiotowe faktury, w związku z czym odnośnie tej części żądania, wydano stosowną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ podkreślił, że w decyzji pierwszej instancji organ nie wskazał daty wniosku o udostępnienie informacji publicznych, ale – jak zauważył organ odwoławczy – wniosek ten został na tyle zindywidualizowany w decyzji, że brak jest wątpliwości, również w kontekście uzasadnienia decyzji, którego wniosku ona dotyczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że oznaczenie faktur, na podstawie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał przelewów podmiotowi, który sporządził na jego rzecz opinie prawne, stanowią niepodlegającą ograniczeniu informację publiczną w przeciwieństwie do danych identyfikujących ten podmiot, co zostało wyjaśnione. Dane podmiotu wystawiającego fakturę są jawne jedynie, dla podmiotu, który ma obowiązek zapłaty. Wystawiona za wykonane usługi faktura, nie wchodzi do obiegu prawnego w ogólności, lecz rodzi stosunek zobowiązaniowy jedynie pomiędzy usługodawcą a usługobiorcą.

W skardze do sądu administracyjnego S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo. Przede wszystkim kontestowana decyzja organu odwoławczego nie zawiera materialno – prawnej podstawy jej wydania. Jest to decyzja orzekająca merytorycznie o sprawie, a uzasadniona jest wyłącznie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), a więc zawiera jedynie przepis prawa procesowego. To naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. powoduje, że skarżący nie ma możliwości dokonania oceny, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie. Skarżący może tylko domniemywać, że skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego, to wskazana w niej podstawa prawna została przez organ wojewódzki zaakceptowana jako prawidłowa.

W ocenie skarżącego, jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje dokument przyjęty i zaksięgowany przez organ administracji publicznej w związku z wykonywaniem jego publicznej działalności, który to organ na podstawie tego dokumentu zadysponował środki publiczne za zleconą temu podmiotowi przez organ publiczny usługę wykonania opinii prawniczych. Utajnienie przed skarżącym danych "sprzedawcy" na fakturach wystawionych za zamówienia usług, dokonanych przez organ publiczny, nie stanowi realizacji prawa wynikającego z art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 5 u.d.i.p. Przede wszystkim, z chwilą wystawienia dokumentu, jakim jest faktura za świadczoną usługę i umieszczenie tych danych na dokumencie księgowym, zmienia się ich charakter i nie stanowią one już prawnie chronionych danych osobowych osoby prywatnej, ale osoby wykonującej działalność gospodarczą pod wskazaną nazwą i adresem. Nawet użycie w nazwie firmy danych osobowych i używanie ich do oznaczenia nazwy podmiotu wykonującego działalność gospodarczą nie są już prywatnymi danymi osobowymi, lecz stanowią informację publiczną, do której uzyskania uprawniony jest każdy obywatel. Każdy obywatel ma prawo wiedzieć, jaki podmiot i gdzie mający siedzibę wykonuje na rzecz organu administracji usługi i jakiemu podmiotowi, na podstawie jakiej konkretnie faktury zostało wypłacone z budżetu urzędu administracji wynagrodzenie. Nie ma tu żadnej odmienności traktowania usług prawniczych i materialnych. Każda kancelaria prawnicza jest oznakowana publiczną informacją na budynku jej siedziby z podaniem imienia i nazwiska prawnika, prowadzącego w niej działalność. Umieszczenie zaś tych samych danych na fakturze nie zmienia ich charakteru co do prywatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z lektury akt administracyjnych, a w szczególności z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kto realizował na rzecz organu usługę (świadczył porady prawne), innymi słowy kto wystawił faktury, z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zyskuje uzasadnienie.

W ocenie składu orzekającego stanowisko organów obu instancji nie może oprzeć się krytyce, bowiem przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie mamy do czynienia z prywatnością osoby fizycznej, ponieważ podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa, który wystawił temu organowi fakturę to przedsiębiorca, czyli chociażby osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Taki podmiot chroni jedynie tajemnica przedsiębiorcy, która – zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury – rozciąga się na nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stanowisko w tym zakresie zyskuje potwierdzenie w orzecznictwie, które Sąd czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 2456/14; z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. I OSK 511/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno – prawną, siedzibę, czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą reprezentuje pogląd, iż przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. II SAB/Go 33/16; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 roku, sygn. II SA/Gd 447/13). Innymi słowy, w odniesieniu do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, przedsiębiorcy nie może być mowy o takiej szerokiej prywatności, jak w odniesieniu do osoby fizycznej. Podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa poniekąd zgadza się, akceptuje ograniczenie swojej prywatności. Dane o kontrahentach organu państwa, takie jak ich imiona i nazwiska lub nazwa, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; wyroki: NSA z dnia 11 grudnia 2014 roku, sygn. I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 roku, sygn. I OSK 531/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 27/17 i inne). Dane osobowe podmiotów, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180).

Z opisanych powodów argumenty skargi, jako uzasadnione, zyskały uznanie składu orzekającego.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

LS