Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 171/07 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 171/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 – 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. oddaliło wniosek J. C. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, położonego w G. przy ul. [...], o pow. 309 m 2 i numerze działki [...], dokonana przez Prezydenta Miasta G. pismem z dnia [...] nr [...], jest nieuzasadniona.

Orzeczenie to zostało wysłane J. C. na adres, który wskazał we wniosku. Przesyłka powróciła do nadawcy z adnotacją z dnia 18 listopada 2004 r. – "adresat wyprowadził się".

W dniu 25 lipca 2005 r. J. C. skierował sprzeciw od powyższego orzeczenia Kolegium i jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, iż nie otrzymał odpisu przedmiotowego orzeczenia, chociaż o zmianie miejsca zamieszkania poinformował urząd pocztowy w październiku 2004 r., wnosząc o doręczanie korespondencji na nowy adres. Wskazał nadto, że odpis ww. orzeczenia odebrał osobiście dopiero w dniu 22 lipca 2005 r.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 41, art. 58 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 7 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło wnioskodawcy przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że J. C. nie uprawdopodobnił, zgodnie z art. 58 § 1 kpa, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, albowiem pozostawienie w urzędzie pocztowym zlecenia doręczania korespondencji pod nowy adres nie oznacza wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 41 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. C. powtórzył argumentację przytoczoną we wniosku o przywrócenie terminu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. ze zm.), uzasadniając swoje stanowisko tym, że sprawy związane z aktualizacją opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego – na mocy art. 80 ust. 1 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały poddane kognicji sądu powszechnego, co oznacza, że nie należą do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie, nie znajdując podstaw do jej odrzucenia. W tym zakresie Sąd wskazał na treść art. 3 §1 i § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc, że postanowienie, wydane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zakończyło postępowanie w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, ponieważ zamknęło drogę skarżącemu do sądu powszechnego. Podlegało zatem kontroli sądu administracyjnego.

Z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd, stosując przepis art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosił skarżący.

WSA w Gdańsku podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Obowiązek uiszczenia opłaty rocznej na rzecz właściciela gruntu przez użytkownika wieczystego, nie wynika z decyzji, lecz z umowy, która rodzi stosunek cywilnoprawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt CZP 188/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 169). Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok (art. 71 ust. 4 ustawy). Wysokość opłaty rocznej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 77 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym.

Na podstawie art. 78 ust. 2 przedmiotowej ustawy, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W wypadku niezłożenia wniosku, strony wiąże nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu.

W celu rozpoznania sporu o ustalenie opłaty kolegium niezwłocznie wyznacza rozprawę (art. 79 ust. 2). Ustawa nakłada na kolegium obowiązek dążenia do polubownego zakończenia sporu, a w razie braku ugody obowiązek wydania orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3). Ustalona prawomocnym orzeczeniem kolegium lub ugodą, zawartą przed kolegium, nowa wysokość opłaty obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty lub w którym użytkownik wieczysty zażądał jej obniżenia we wniosku do kolegium (art. 79 ust. 5 ustawy).

Na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu; załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu (z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń) oraz o opłatach i kosztach postępowania.

Nowy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego kształtuje przepis art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sadu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Niezakwestionowane w drodze sprzeciwu orzeczenie kolegium odwoławczego albo zawarta przed nim ugoda, mają moc prawną, na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w trybie egzekucji sądowej. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie kolegium traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3). W wypadku wniesienia sprzeciwu, kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wówczas złożony do kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2).

WSA w Gdańsku zaznaczył, że przedstawiony wyżej tryb przedsądowego rozstrzygania sporów jest warunkiem koniecznym do wniesienia sprzeciwu od orzeczeń w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, bowiem procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest procedurą dwustopniową o charakterze mieszanym, administracyjnym – w pierwszym etapie, i sądowym – w drugim stadium tego postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. o sygn. akt P 35/05, stwierdził, że sprzeciw od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, rozstrzygającego spory o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, nie jest środkiem odwoławczym, lecz żądaniem przekazania sprawy na drogę procesu cywilnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne. Skutek materialnoprawny polega na utracie mocy wiążącej orzeczenia, nawet wówczas, gdy sprzeciw był zgłoszony tylko co do jego części. Natomiast skutkiem procesowym jest przeniesienie sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem termin określony w art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialnoprawny. Jest terminem zawitym, nieprzywracalnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie rozstrzyga o tym, jakie czynności winno podjąć SKO w sytuacji, gdy strona spóźnia się z wniesieniem sprzeciwu. Biorąc jednak pod uwagę wskazany powyżej charakter terminu do jego wniesienia oraz treść art. 80 cyt. ustawy, który inicjuje nowy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zdaniem Sądu, w tym przypadku SKO winno przekazać akta sprawy wraz ze sprzeciwem, złożonym w jego ocenie po terminie, do sądu powszechnego, ponieważ nie do SKO należy ocena, czy sprzeciw został złożony w terminie. Sąd zauważył, że Kolegium w postępowaniu mającym za przedmiot rozstrzyganie sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste wydaje orzeczenia, od których nie przysługują żadne środki odwoławcze przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec czego nietrafne rozstrzygnięcie organu w tej kwestii zamykałoby ostatecznie stronie dostęp do sądu powszechnego, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 80 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym o tym, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania oprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. To sąd powszechny zatem decydował będzie o tym, czy strona zachowała termin do wniesienia sprzeciwu.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie J. C., składając sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zażądał przekazania sprawy do sądu powszechnego, toteż jedyną czynnością, jaką Kolegium mogło podjąć w sprawie, było przekazanie jej akt wraz ze sprzeciwem do sądu powszechnego. Do innych działań Kolegium nie było uprawnione. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że także z innej przyczyny orzeczenie Kolegium było błędne, albowiem termin do wniesienia sprzeciwu – jako termin materialny – nie podlega przywracaniu, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące kwestię przywracania terminów, gdyż przepisy te zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym, dotyczą jedynie terminów procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w sprawie wystąpiła przyczyna stwierdzenia nieważności, określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Dlatego też, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwości sądu administracyjnego, tj. art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1) oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego skargę co do istoty w sytuacji, gdy skargę należało odrzucić, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.

SKO w G. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącym i zarazem jedynym zarzutem skargi kasacyjnej, złożonej w przedmiotowej sprawie, jest zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, oparty o treść art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wywodzi, że Sąd naruszył przepisy postępowania w zakresie jego właściwości, przyjmując sprawę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie jest jednak trafny. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia kognicji sądu administracyjnego.

Kontroli Sądu I instancji poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...], mocą którego odmówiono J. C. przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Dwuetapowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego sprawia, że zaskarżone postanowienie – jakkolwiek związane ze sprawą główną – podjęte zostało jedynie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia tego – jak przyjęto – quasi środka zaskarżenia i tylko w takim aspekcie należy je oceniać.

Skoro bowiem wniesienie sprzeciwu przenosi sprawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki przed sąd powszechny, to tym samym kończy się etap postępowania przed SKO, w którym na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w wąskim zakresie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, że przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu został rozpoznany już nie w ramach postępowania o ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż to postępowanie z chwilą wydania orzeczenia przez Kolegium zostało przed nim zakończone, ale w nowym postępowaniu, do prowadzenia którego Kolegium nie jest uprawnione. Uzurpując sobie prawo do orzekania w kwestii przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu, jako quasi środka odwoławczego, SKO w G. zastosowało zatem przepisy procedury administracyjnej w ramach innego etapu postępowania, tak, jakby Kolegium było właściwe do rozpoznania sprzeciwu (tak, jak w procedurze administracyjnej – zażalenia lub odwołania), i wydało postanowienie, które w świetle art. 59 § 2 kpa zakończyło postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie. W takim stanie sprawy za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.