II OSK 1820/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-14	
Data wpływu	2016-07-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Po 163/16	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1445; art. 25b ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 163/16 w sprawie ze skargi T. F. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu Z. na rzecz T. F. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 163/16 oddalił skargę T. F. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2 i § 3 oraz art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w zw. z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej: u.s.p.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego T. F., wybranego z listy nr [...] – [...] w okręgu wyborczym nr [...].

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 25b ust. 1 u.s.p. oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 i 3 Kodeksu wyborczego. Wskazano, że w świetle posiadanych informacji o wynajmowaniu przez Koło Łowieckie [...] w [...] lokalu w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] oraz wyborze radnego T. F. na funkcję Prezesa tego Koła, Przewodnicząca Rady podjęła kroki zmierzające do wyjaśnienia, czy doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p., polegającego na byciu przedstawicielem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Radny T. F. potwierdził fakt objęcia z dniem 26 kwietnia 2015 r. funkcji Prezesa wspomnianego Koła Łowieckiego oraz poinformował, że działalność statutowa zarządzanego przez niego Koła nie wyczerpuje znamion działalności gospodarczej, co uznano za złożenie wyjaśnień w rozumieniu art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. poinformował zaś Radę, że ww. Koło Łowieckie prowadzi działalność gospodarczą i do dnia sporządzenia informacji brak jest dokumentów likwidacyjnych. Wskazano też, że uzyskano potwierdzenie zawarcia przez Koło Łowieckie umowy najmu lokalu będącego własnością Powiatu [...]. Umowa ta została zawarta na okres od 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., a zatem obowiązywała w czasie pełnienia przez radnego T. F. funkcji Prezesa Zarządu Koła, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25b ust. 1 u.s.p. Z faktem tym przepis art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wiąże obowiązek rady powiatu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Rada Powiatu wyjaśniła, że sprawowanie funkcji jednego z członków kolegialnego organu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego, jako podmiotu sprawującego funkcję publiczną. Jeśli stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, z której dochody przeznaczane są wyłącznie na cele statutowe, a we władzach stowarzyszenia zasiada radny, to jeżeli w działalności tej było wykorzystywane mienie komunalne, mandat radnego wygasa. Nie ma również znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, bądź oświadcza, że jej nie prowadzi. Dla naruszenia ustawowych zakazów nie ma znaczenia okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy i wiąże się z uzyskiwaniem dochodu, czy też wiąże się ze stosunkiem prawno-rzeczowym lub zobowiązaniowym, czy wykonywana była odpłatnie, czy też pod tytułem darmym oraz czy jest wykonywana samodzielnie, czy też w imieniu i na rzecz osoby trzeciej. Reasumując Rada Powiatu stwierdziła, że wobec złamania ustawowego zakazu w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p., podjęcie uchwały jest konieczne.

T. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu [...], zarzucając organowi naruszenie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez nieuprawnioną interpretację przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach skargi podniósł, iż po wybraniu go w demokratycznych wyborach w dniu 16 listopada 2014 r. na radnego Powiatu [...], w dniu 26 kwietnia 2015 r. został wybrany Prezesem Zarządu Koła Łowieckiego [...], którego działalność opiera się na przepisach ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z art. 33 Prawa łowieckiego, koło łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych posiadającym osobowość prawną. Koło łowieckie może prowadzić działalność gospodarczą, jednakże Koło, do którego należy skarżący takowej nie prowadzi. Skarżący zaznaczył, że przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. należy widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie i nie można go wykładać rozszerzająco. Celem przepisów antykorupcyjnych, w tym art. 25b ust. 1 u.s.p., jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Tymczasem Rada Powiatu w uzasadnieniu uchwały powołała się na dwa dowody jakoby potwierdzające fakt prowadzenia przez kierowane przez skarżącego Koło Łowieckie działalności gospodarczej: pismo Koła z dnia 26 stycznia 2016 r., w którym zaprzeczono, by Koło prowadziło takową działalność, pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 26 stycznia 2016 r. zawierające informację o prowadzeniu przez Koło działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę pisma Zarządu Koła Łowieckiego [...] w [...] z dnia 18 stycznia 2016 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Powiatu. Ponadto podniósł, iż Naczelnik US w [...] pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. odmówił Przewodniczącej Rady Powiatu dostępu do informacji w zakresie ewentualnego prowadzenia przez Koło Łowieckie działalności gospodarczej. W piśmie zaś z dnia 26 stycznia 2016 r. Naczelnik US nie odpowiada na pytania postawione przez Przewodniczącą Rady Powiatu, a jedynie stwierdza, że Koło Łowieckie prowadzi działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącego, Starosta [...] nie był uprawniony by zwrócić się do Naczelnika US celem uzyskania tych informacji, a Naczelnik US nie posiada ustawowych kompetencji w zakresie potwierdzania faktu prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując skarżący wskazał, że Rada Powiatu nie znalazła dowodów świadczących o tym, że wspomniane Koło Łowieckie prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto organ nie uwzględnił specyfiki działania Koła Łowieckiego w oparciu o Prawo łowieckie.

Skarżący podniósł, iż z uwagi na fakt, że ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera definicji pojęcia "działalności gospodarczej" zastosowanie znajduje definicja określona w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.), a zgodnie z tym przepisem dla uznania działalności za gospodarczą konieczne jest istnienie cech zarobkowości, zorganizowania i ciągłości. Nie jest zaś działalnością gospodarczą działalność prowadzona na potrzeby tej samej osoby prawnej lub zrzeszonych w niej członków. Koło łowieckie [...] działalności gospodarczej nie prowadzi, a powołane przez organ orzecznictwo dotyczy stowarzyszeń koncentrujących się w swej działalności na sprzedaży usług podmiotom zewnętrznym: biletów stadionowych, prowadzeniem parkingu strzeżonego, usług medycznych. Zdaniem skarżącego, organ bezkrytycznie potraktował umowę najmu pomieszczenia w budynku Starostwa [...] zawartą w dniu 22 maja 2013 r. pomiędzy Starostwem [...] a Kołem Łowieckim [...] w [...] jako przejaw korupcyjnego korzystania z mienia komunalnego. Skarżący podniósł, że nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego, powodujące skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Nie można abstrahować od okoliczności sprawy i zaniechać rozważenia, czy działanie radnego może oznaczać wykorzystywanie przysługującego mu mandatu radnego dla własnych korzyści bądź też dla korzyści podmiotu, którym zarządza lub jest jego przedstawicielem w prowadzeniu działalności gospodarczej. Organ nie wspomniał, że powołana umowa najmu była jedną z wielu dotyczącą pomieszczeń w budynku Starostwa i innych budynków wchodzących w skład mienia Powiatu, czy ta akurat umowa byłaby mniej korzystna dla powiatu. Ponadto skarżący podniósł, że został wybrany na Prezesa Zarządu Koła blisko dwa lata po zawarciu wspomnianej umowy i przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że od dnia przejęcia obowiązków nie wykonał żadnych czynności związanych z tym mieniem komunalnym oprócz podpisywania przelewów i o żadnych korzyściach osobistych dla niego nie może być mowy. Reasumując skarżący podkreślił, że Rada Powiatu nie miała podstaw do zastosowania art. 25b ust. 1 u.s.p.

W odpowiedzi Starosta Powiatu [...] reprezentujący Powiat [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania, zebrane dowody na okoliczność ziszczenia się przesłanek określonych w art. 25b ust. 1 u.s.p. i podtrzymał stanowisko Rady Powiatu [...] zawarte w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 kwietnia 2016 r. skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, w tym w szczególności poprzez oparcie uchwały na nielegalnie pozyskanej informacji z urzędu skarbowego o prowadzeniu przez Koło działalności gospodarczej. Nielegalność ta polegała na uzyskaniu tej informacji przez starostę działającego jako organ podatkowy, w sytuacji gdy informacja ta jako objęta tajemnicą skarbową nie mogła być udostępniana radzie powiatu procedującej w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Skarżący wskazał na naruszenie art. 24 k.p.a. poprzez udział w powzięciu uchwały Starosty [...], który jako członek tego samego co skarżący Koła Łowieckiego podlegał wyłączeniu z tej sprawy. Nadto wskazał, powołując się na przepisy Statutu PZŁ, że działalność Koła nie jest działalnością gospodarczą, bowiem wszelkie przychody Koło przeznacza na sfinansowanie swojej działalności, a nawet w przypadku likwidacji Koła, o ile pozostaną jakieś środki po regulacji jego zobowiązań, to są przeznaczane na cele społeczne (§ 97 Statutu). Wskazał też, że skoro koło łowieckie jako osoba prawna jest zwolnione od podatku dochodowego od osób prawnych to świadczy to o tym, że jest to działalność non profit, nieukierunkowana na zysk i z tego wynika, że nie jest to działalność gospodarcza. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że to organ powinien wykazać prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o mienie gminne, ta okoliczność nie może być domniemywana, bo godziłoby to w wykonywanie mandatu przez radnego.

Na pytanie Sędziego sprawozdawcy skarżący podał, że nie brał udziału w głosowaniu nad wygaśnięciem jego mandatu.

Następnie skarżący podał, że przychody Koła Łowieckiego [...] pochodzą ze składek członkowskich, z kwot wpłacanych przez myśliwych na rzecz Koła za pozyskaną zwierzynę przekazywaną tym myśliwym, ze sprzedaży zwierzyny w punktach skupu. Nadto podał, że Koło uzyskuje także przychody z tytułu udostępnienia obszaru łowieckiego podmiotom organizującym polowania. Koło działalności polegającej na organizowaniu polowań dla osób niebędących członkami Koła nie prowadzi, nie posiada odpowiednich zezwoleń. Nadto Koło dzierżawi od lasów państwowych ziemię rolną, łąki. Nie sprzedaje siana ani innych płodów rolnych z tych terenów, ale uzyskuje dopłaty. Skarżący podał, że ten lokal najmowany od powiatu, którego sprawa dotyczy, był jedynym lokalem wykorzystywanym przez Koło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Sąd zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały był przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. mówiący, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawodawca w powołanym przepisie wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przy wykładni tego ustawowego zakazu należy pamiętać, że w świetle standardów wyprowadzonych z prawa europejskiego oraz zasad przyjętych w Konstytucji RP nie można pominąć zasady rzetelności instytucji publicznych, która zakazuje nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, czy grup osób (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., II OSK 1468/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoływana przez radnego bezinteresowność jego działalności w kole łowieckim nie może zatem prowadzić do podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ogranicza praw wyborczych z naruszeniem zasady proporcjonalności, bowiem nakazuje dokonanie wyboru co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, która obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., II OSK 2292/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. wyraźnie wynika, że jednym z elementów, na którym opiera się zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, jest wykorzystywanie w tej działalności mienia danej jednostki samorządowej. Radny nie może więc posługiwać się mieniem samorządowym (czyli wg art. 44 k.c. własnością i innymi prawami majątkowymi) dla celów prowadzonej działalności gospodarczej niezależnie od prawnego tytułu władania tym mieniem (np. najem, dzierżawa) i niezależnie od tego, czy korzysta z tego mienia odpłatnie czy nieodpłatnie. Jeżeli zaś radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (za: A. Kisielewicz, Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego, źródło: Lex Omega, stan prawny: 30.04.2014).

W okolicznościach niniejszej sprawy Rada Powiatu stwierdziła, że skarżący T. F. jako radny Powiatu [...] w okresie pełnienia funkcji radnego, był od dnia 26 kwietnia 2015 r. Prezesem Zarządu Koła Łowieckiego [...] w [...], które to Koło w tym czasie (do 31 grudnia 2015 r.), na mocy umowy z dnia 22 maja 2013 r., zawartej z Powiatem [...], korzystało z mienia Powiatu [...] w ten sposób, że wynajmowało w budynku przy ul. [...] w [...], będącym własnością Powiatu [...], lokal użytkowy nr [...], o pow. 12,5 m2. Ustaliwszy, że niniejsze Koło Łowieckie, które reprezentował w tym czasie skarżący, prowadziło działalność gospodarczą, Rada Powiatu uznała, że radny T. F. jako przedstawiciel (Prezes Zarządu) tegoż Koła naruszył zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p. i dlatego na podstawie art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego.

Sąd wskazał, że T. F. w dniu 26 kwietnia 2015 r. objął funkcję Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego [...] w [...]. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że skarżący pełniąc od 26 kwietnia 2015 r. funkcję Prezesa Zarządu wspomnianego Koła Łowieckiego występował jako jego przedstawiciel. Zgodnie z § 65 ust. 1 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego (uchwała XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego) zarząd koła we własnym zakresie dokonuje szczegółowego podziału kompetencji między swych członków, z tym że prezes zarządu koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Z powołanego wewnętrznego przepisu regulującego organizację i prawo do reprezentacji kół łowieckich PZŁ wynika jasno, że to prezes zarządu koła łowieckiego reprezentuje koło na zewnątrz i tym samym jest jego przedstawicielem w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p.

Poza sporem również jest, że w dniu 22 maja 2013 r. Powiat [...] zawarł z Kołem Łowieckim [...] umowę najmu lokalu użytkowego nr [...] o pow. 12,5 m2 mieszczącego się w budynku należącym do Powiatu [...], na okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że umowa ta obejmowała mienie komunalne Powiatu [...].

W kontekście powyższego należało zbadać, czy Rada Powiatu [...] prawidłowo uznała, że Koło Łowieckie [...], którego przedstawicielem był T. F. pełniąc w nim funkcję prezesa zarządu, prowadziła działalność gospodarczą i prowadząc ją wykorzystywała mienie komunalne powiatu.

Zdaniem Sądu ocena organu w tym zakresie była prawidłowa, aczkolwiek – z uwagi na zarzuty postawione w skardze – wymaga szerszego wyjaśnienia.

Po pierwsze, Sąd zwrócił uwagę, że Rada Powiatu [...] uzyskała przez Starostę [...] informację od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], że Koło to prowadzi działalność gospodarczą (pismo z dnia 26 stycznia 2016 r.). W ocenie Sądu w kontekście prowadzonych w tym zakresie ustaleń nie ma znaczenia, że uprzednio w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. ten sam Naczelnik US odmówił Radzie Powiatu [...] udzielania informacji w tym zakresie, powołując się na tajemnicę skarbową, skoro następnie informacji tej udzielił na żądanie Starosty [...].

W ocenie Sądu Rada Powiatu [...] prawidłowo odmówiła wiarygodności dowodowej oświadczeniu złożonemu przez T. F. jako przedstawiciela Koła Łowieckiego [...] w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. W piśmie tym T. F. podał, że Koło nie prowadzi działalności gospodarczej, a w oparciu o przepis art. 32 Prawa łowieckiego i statut PZŁ prowadzi gospodarkę łowiecką. Wyjaśnił, że działalność statutowa Koła [...] nie wyczerpuje znamion działalności gospodarczej zawartych w art. 2 u.s.d.g., dodając, że PZŁ jako stowarzyszenie zwolnione jest z obowiązku opłacania podatku dochodowego od osób prawnych – CIT.

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa łowieckiego określa, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej. Jednocześnie ust. 2 wspomnianego artykułu zdanie pierwsze wskazuje, że dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. W świetle przepisu art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego, PZŁ oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ. W powołanym już wyżej Statucie PZŁ określa się w § 29, że koło posiada osobowość prawną i ponosi odpowiedzialność za swoje zobowiązania. W myśl § 31 Statutu PZŁ koło prowadzi działalność na podstawie przepisów ustawy, Statutu oraz uchwał organów Zrzeszenia i koła. Przepis § 34 Statutu PZŁ wyraźnie wskazuje, że do zadań koła należy m.in. (pkt 1 i 9) prowadzenie gospodarki łowieckiej w dzierżawionych obwodach łowieckich (...) oraz prowadzenie działalności gospodarczej i rolniczej w celu realizacji statutowych zadań koła. Wymienione w § 34 zadania koło realizuje przez m.in. prowadzenie działalności gospodarczej, jako podmiot gospodarczy, według zasad określonych w odrębnych przepisach (§ 35 pkt 11 Statutu PZŁ). Ponadto z przepisu § 74 ust. 1 Statutu PZŁ wynika, że na majątek koła składają się m.in. dochody z prowadzonej działalności gospodarczej i rolniczej (pkt 3 lit. c). W ocenie Sądu z powołanych przepisów Prawa łowieckiego i Statutu PZŁ jasno wynika, że koła łowieckie, w tym Koło Łowieckie [...] w [...] prowadzą działalność gospodarczą, a zakres tej działalności opisał i potwierdził sam skarżący na rozprawie.

W świetle powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, jakoby Koło Łowieckie, które on reprezentuje nie prowadziło działalności gospodarczej. Powołane przepisy wyraźnie wskazują, że koła łowieckie utrzymują się m.in. z prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Dochody z tej działalności nie mogą bowiem być przeznaczane dla członków koła, lecz na cele statutowe koła. Ponadto przepisy Statutu wyraźnie określają, że prowadzenie działalności gospodarczej przez koła w celu realizacji statutowych zadań koła, obok m.in. prowadzenia gospodarki łowieckiej, nie jest zadaniem fakultatywnym, lecz obligatoryjnym koła (§ 34 pkt 9), a zadania te koła realizują m.in. przez prowadzenie działalności gospodarczej, jako podmioty gospodarcze.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy ewentualna, a podniesiona przez skarżącego okoliczność nieprzedłożenia radnym powiatowym przed głosowaniem w dniu [...] lutego 2016 r. pisma Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ- S. J. z dnia 18 stycznia 2016 r., w którym starano się dokonać wykładni prowadzącej do uznania, że działalność gospodarcza koła łowieckiego, jako niezarobkowa, z której dochód przeznaczany jest w całości na cele statutowe koła łowieckiego nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 u.s.d.g. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że gospodarczego celu działalności nie niweczy to, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Ograniczenie to bowiem wynika z regulacji ustawowej i jest jednym z warunków dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2009 r., III SA/Wr 333/09, OwSS 2010/1/58/58-64, a także uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 18.06.1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992/2, poz. 17 oraz wyrok SN z 22.10.2003 r., II CK 161/02, OSNC 2004/11, poz. 186 dotyczącą charakteru działalności gospodarczej stowarzyszeń). Sąd podkreślił, że wypełnienie dyspozycji art. 25b ust. 1 u.s.p. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86; z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 289/06; z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07; dnia 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08; z dnia 4 września 2008 r., II OSK 702/08; z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1080/09; z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12; z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12; z dnia 1 października 2013 r., II OSK 1933/13; z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2754/13).

Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ norm konstytucyjnych Sąd wskazał, że przepisy zawierające tak zwane ograniczenia antykorupcyjne były kilkakrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się w nich nadmiernego ograniczenia praw jednostki (zob. wyrok TK z 23.06.1999 r., K 30/98, OTK 1999/5, poz. 103; wyrok z 13.07.2004 r., K 20/03, OTK-A 2004/7, poz. 63; uchwała TK z 13.04.1994 r., W 2/94, OTK 1994/1, poz. 21).

Ponadto, Sąd stwierdził, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie można uznać, że Rada Powiatu bezkrytycznie jako przejaw korupcyjnego korzystania z mienia komunalnego potraktowała pozostawanie przez skarżącego przedstawicielem Koła Łowieckiego, które zawarło umowę najmu pomieszczenia w budynku Starostwa Powiatowego w [...]. Sąd zwrócił uwagę, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zapobieżenie zaangażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Należy zwrócić uwagę, że Rada Powiatu uznała, że radny T. F. jako Prezes Zarządu Koła Łowieckiego [...] w [...], prowadzącego działalność gospodarczą, wykorzystuje w świetle art. 25b ust. 1 u.s.p. mienie komunalne Powiatu, najmując pomieszczenie w budynku Starostwa. Sąd dodał, że T. F. jako Wicestarosta [...] reprezentował wspólnie z R. G. – Starostą [...] Zarząd Powiatu występujący w imieniu Powiatu [...] przy zawarciu z Kołem Łowieckim [...] w [...] przedmiotowej umowy najmu w dniu 22 maja 2013 r. Tym bardziej zatem, późniejszy fakt objęcia mandatu przez T. F., a następnie jego wybór na Prezesa niniejszego Koła Łowieckiego powinien po stronie skarżącego budzić wątpliwości w świetle i powołanych okoliczności i treści art. 25b ust. 1 u.s.p.

Wobec powyższego, uznawszy, że istniały podstawy do zastosowania przez Radę Powiatu [...] przepisu art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego i art. 25 b ust. 1 u.s.p., Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. F., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. w granicach naruszeń przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 147 § 1 i § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym Rada Powiatu [...] zastosowała przepisy prawa materialnego, tj. art. 25b ust. 1 u.s.p. oraz art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w sposób błędny, pomijając ich rzeczywistą treść, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji popełnił istotne błędy w kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, co spowodowało zastosowanie prawa materialnego wobec dokonanej oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy, a nadto dokonano oceny niepełnej z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że skarżący nie wykorzystywał mienia powiatowego do prowadzonej działalności gospodarczej;

2. w granicach naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, na skutek czego jego mandat wygasł, podczas gdy skarżący ten nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p.;

b. art. 25b ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji RP - zasada praworządności - poprzez nieuwzględnienie, że przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd zaś pominął przy dokonywaniu wykładni przytoczony aspekt przedmiotowej sprawy i pod pozorem dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej dokonał wykładni rozszerzającej przepisu 25b ust. 1 u.s.p., uznając, że pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość;

c. art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w zw. z § 31, § 34, 35 pkt 11 i 74 ust. 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego oraz w zw. z art. 2 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię uznającą, że Koło Łowieckie [...] z siedzibą w [...] prowadzi działalność gospodarczą;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi oraz uchylenie uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 25b ust. 1 u.s.p., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Ustawodawca, ustanawiając w art. 25b ust. 1 u.s.p. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia i osiągania korzyści majątkowych kosztem tego mienia. "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiane przepisy należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie - nie można ich zatem stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Uwzględniając powyżej przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

W niniejszej sprawie Rada Powiatu [...] stwierdziła, że radny T. F. od dnia 26 kwietnia 2015 r. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego [...] w [...], które to Koło w tym czasie (do 31 grudnia 2015 r.), na mocy umowy z dnia 22 maja 2013 r., zawartej z Powiatem [...], korzystało z mienia Powiatu [...] w ten sposób, że wynajmowało w budynku przy ul. [...] w [...], będącym własnością Powiatu [...], lokal użytkowy nr [...], o pow. 12,5 m2. Stwierdzając, że Koło Łowieckie, które reprezentował w tym czasie skarżący, prowadziło działalność gospodarczą, Rada Powiatu uznała, że radny T. F., jako przedstawiciel (Prezes Zarządu) tego Koła naruszył zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p. i dlatego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie pozwalają na uznanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w przypadku radnego T. F. zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego (art. 25b ust. 1 u.s.p.), nakazujące wygaszenie mandatu radnego, a tylko do takich sytuacji – jak już wyżej wskazano – może być stosowana sankcja w postaci wygaszenia mandatu radnego.

W sprawie bezsporne jest, że w dniu 22 maja 2013 r. Powiat [...] zawarł z Kołem Łowieckim [...] umowę najmu lokalu użytkowego nr [...] o pow. 12,5 m2 mieszczącego się w budynku należącym do Powiatu [...] na okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. T. F. w dniu 26 kwietnia 2015 r. objął funkcję Prezesa Zarządu tego Koła.

W niniejszej sprawie należało zatem ustalić, czy w okresie od 26 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Koło Łowieckie [...], którego przedstawicielem był T. F. pełniący w nim funkcję Prezesa Zarządu, prowadziło działalność gospodarczą. Podkreślenia jednak wymaga, że zakwalifikowanie danej działalności jako działalności gospodarczej wymaga ustalenia, jaki jest przedmiot tej działalności, na czym działalność ta polega, a dla spełnienia przesłanki "prowadzenia" działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że działalność taka była rzeczywiście prowadzona, a ponadto, że była prowadzona w okresie, w którym radnego obowiązywał zakaz jej prowadzenia z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wykorzystanie mienia musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Wobec tego należy zauważyć, że Sąd I instancji fakt prowadzenia przez Koło Łowieckie [...] działalności gospodarczej wywodzi z przepisów ustawy Prawo łowieckie – art. 35 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 3, jak i przepisów Statutu PZŁ - § 29, § 31, § 34, § 35 pkt 11, § 74 ust. 1. Tymczasem należy zauważyć, że wskazane przez Sąd przepisy, mające zdaniem Sądu potwierdzać fakt prowadzenia przez Koło Łowieckie [...] działalności gospodarczej, jedynie zezwalają na prowadzenie przez koła łowieckie działalności gospodarczej, co nie oznacza, że Koło Łowieckie [...] rzeczywiście taką działalność prowadziło. Rada Powiatu nie wykazała, że Koło Łowieckie [...], której Prezesem Zarządu był skarżący, w wynajmowanym lokalu, mieszczącym się w budynku należącym do Powiatu [...] prowadziło działalność gospodarczą przewidzianą przez przepisy ustawy Prawo łowieckie. Podkreślenia wymaga, że sama możliwość prowadzenia przez koło łowieckie działalności gospodarczej nie jest wystarczająca do uznania, że Koło Łowieckie [...] w badanym okresie taką działalność prowadziło. Ocena zaś, czy dany rodzaj działalności ma charakter działalności gospodarczej winna być dokonana w odniesieniu do konkretnie wskazanej działalności. Tymczasem Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego, nie wskazała, jaką konkretnie działalność prowadziło Koło Łowieckie [...], na czym ta działalność polegała i na jakiej podstawie uznano prowadzoną działalność za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 584). Brak wykazania faktu prowadzenia przez wspomniane Koło Łowieckie działalności gospodarczej powoduje, że w istocie nieweryfikowalne jest twierdzenie organu o naruszeniu przez skarżącego zakazu przewidzianego w art. 25b ust. 1 u.s.p.

Tym samym w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka z art. 25b ust. 1 u.s.p. dająca podstawę do wygaszenia mandatu radnego T. F. na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 25b ust. 1 u.s.p. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, co uzasadnia jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.