Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Burmistrza Miasta G. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza Miasta G. na rzecz strony skarżącej – W. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 14 lutego 2026 r., przesłanym drogą elektroniczną, W. W. - redaktor naczelny portalu internetowego "K." (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Burmistrza Miasta G. (dalej jako: Burmistrz lub organ) o przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej (w postaci skanów/PDF lub linków do BIP) informacji publicznej w zakresie okresowej weryfikacji (ponownej certyfikacji) miasta w sieci Cittaslow, która zgodnie z regulaminem ogólnym Cittaslow jest realizowana w cyklu 5-letnim w następującym zakresie:

1. Czy od momentu uzyskania członkostwa w Cittaslow przeprowadzono w Gminie Miejskiej G. co najmniej jedną okresową weryfikację/ponowną certyfikację w cyklu 5-letnim? (tak/nie). Jeżeli tak, proszę o wskazanie daty oraz udostępnienie dokumentu potwierdzającego (np. zawiadomienie, korespondencja, protokół, raport, decyzja/komunikat);

2. Kiedy przeprowadzono ostatnią okresową weryfikację/ponowną certyfikację miasta w ramach Cittaslow? (dzień/miesiąc/rok). Proszę o kopię dokumentu potwierdzającego tę datę (zawiadomienie, korespondencja, protokół, raport lub inny dokument);

3. Czy po ostatniej okresowej weryfikacji wydano dokument/decyzję/komunikat potwierdzający pozostawanie miasta w sieci Cittaslow? (tak/nie). Jeżeli tak, proszę o kopię dokumentu/korespondencji;

4. Czy urząd posiada raport/ocenę z ostatniej okresowej weryfikacji (lub dokument równoważny)? (tak/nie). Jeżeli tak - proszę o kopię;

5. Czy urząd posiada "oficjalne karty ocen" (skala 1-5) dotyczące miasta sporządzone przy okazji ostatniej okresowej weryfikacji/ponownej certyfikacji? (tak/nie). Jeżeli tak - proszę o kopię kart ocen;

6. Jeżeli urząd nie posiada któregokolwiek z dokumentów żądanych w pkt 1-5, proszę jednocześnie wskazać:

- czy dokument kiedykolwiek znajdował się w posiadaniu urzędu (tak/nie),

- jeżeli tak: kiedy i komu został przekazany (data, adresat) oraz udostępnić kopię pisma przewodniego/korespondencji dotyczącej przekazania,

- jeżeli nie: jaka komórka organizacyjna urzędu odpowiadała za sprawy Cittaslow i dlaczego dokumentacji nie zgromadzono,

- jaki podmiot jest dysponentem dokumentów dotyczących weryfikacji (np. krajowa struktura/sekretariat) wraz z danymi kontaktowymi instytucji/organizacji, do której urząd kierował korespondencję w sprawach Cittaslow.

Wnioskodawca wskazał, że jeżeli dokument istnieje wyłącznie w wersji papierowej, to wnosi o skan, a w przypadku odmowy skanowania - o wskazanie terminu i miejsca wglądu oraz zasad wykonania kopii, natomiast przy pytaniach tak/nie wnosi o odpowiedź tak/nie oraz wskazanie dokumentu potwierdzającego (tytuł, data, znak/sygnatura), a następnie udostępnienie jego kopii.

W dniu 11 marca 2026 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wywiódł skargę na bezczynność organu w sprawie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 14 lutego 2026 r. i wniósł o stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 14 lutego 2026 r. i udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym przez Sąd oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się do wykonywania przez gminę zadań publicznych, udziału miasta w oficjalnej sieci i programie promocyjno-rozwojowym, dokumentowania spełniania kryteriów członkostwa oraz korespondencji i dokumentów pozostających w związku z działaniem organu i gospodarowaniem sprawami publicznymi. Natomiast organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani nie zawiadomił w ustawowym terminie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a tym samym pozostaje w bezczynności. Skarżący wskazał, że nawet gdyby organ uznał, że nie dysponuje całością żądanej dokumentacji, to nie zwalnia go to z obowiązku reakcji na wniosek, gdyż we wniosku zażądano też wskazania, czy dokumenty kiedykolwiek znajdowały się w posiadaniu organu, komu zostały przekazane, jaka komórka organizacyjna odpowiadała za sprawy Cittaslow oraz jaki podmiot jest dysponentem dokumentów dotyczących weryfikacji. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, zasadne jest stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do rozpoznania wniosku. Ponadto, zdaniem skarżącego bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie podjął żadnej z ustawowo przewidzianych czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podano, że wniosek obejmował szeroki zakres przedmiotowy, a dodatkowo nie dotyczył zakresu bieżącego roku. Jednocześnie poinformowano, że przed przekazaniem skargi do WSA organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. Wyjaśniono, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi nie powstało z winy organu, ale ze szczegółowości wniosku, a także z intensywności składanych przez skarżącego wniosków, który w sposób rażący i uporczywy nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Podano, że w bieżącym roku skarżący złożył 19 wniosków, a w ostatnim kwartale 2025 r. - 17 wniosków, z których każdy zawierał przynajmniej kilka pytań, a ich szczegółowość jest na poziomie wniosku będącego przedmiotem skargi. Wskazano, że w urzędzie zatrudnionych jest jedynie 13 pracowników, a odpowiedzi na składane systematycznie, w dużej ilości, wnioski stanowią aktualnie główną oś zadań pracowników, co paraliżuje pracę całego urzędu, uniemożliwiając realizację pozostałych zadań. Zdaniem organu, składane sprawie wnioski mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu ze względu na istniejący konflikt między organem a wnioskodawcą. Tym samym postępowanie skarżącego prowadzi do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą, gdyż może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Podkreślono, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i nie może być wykonywane w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego ani w sposób prowadzący do paraliżu funkcjonowania organu administracji publicznej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, w którym należy uznać, że dochodzi do nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej, gdyż motywy kierujące skarżącym nie są przejawem troski o dobro publiczne, lecz są ukierunkowane na realizację własnych celów, skupionych na działalności Burmistrza.

W piśmie procesowym z 5 maja 2026 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Przy czym odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę skarżący podał, że wydana przez organ decyzja odmowna jest przedmiotem postępowania odwoławczego, a niniejsze postępowanie nie dotyczy legalności tej decyzji, lecz wcześniejszej bezczynności organu. Natomiast udzielona po wniesieniu skargi odpowiedź może co najwyżej mieć znaczenie dla zakresu zobowiązania organu do działania. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu odnośnie do nadużywania przez niego prawa do informacji publicznej.

W kolejnych pismach z 6 czerwca 2026 r. oraz 11 czerwca 2026 r. skarżący przedstawił przebieg postępowania przed organem po wniesieniu skargi, a także wskazał, że w równoległej sprawie, dotyczącej innego wniosku, organ po raz trzeci wydał decyzję odmowną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Skoro bowiem z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, to do tej kategorii niewątpliwie należy burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Takimi informacjami są niewątpliwie informacje dotyczące uczestnictwa gminy w Stowarzyszeniu "Polskie Miasta Cittaslow", które to Stowarzyszenie stanowi krajową strukturę Międzynarodowego Stowarzyszenia Cittaslow i podejmuje działania mające na celu promocję miast członkowskich gospodarczo i turystycznie, między innymi poprzez opracowywanie i realizację wspólnych projektów. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego wpłynął do organu drogą elektroniczną 14 lutego 2026 r. Natomiast dopiero po wniesieniu skargi, co miało miejsce 11 marca 2026 r., organ rozpoznał przedmiotowy wniosek, wydając 1 kwietnia 2026 r. decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji publicznej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ powołał się na braki kadrowe oraz intensywność składanych przez skarżącego wniosków, a także ich szeroki zakres, obejmujący często kilka lat, ale wskazane okoliczności nie mogą zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym powiadomienie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona informacja, winno być doręczone wnioskodawcy najpóźniej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, a w przypadku konieczności przedłużenia tego terminu, poinformowanie o tym wnioskodawcy winno nastąpić jeszcze przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, pod warunkiem, że w sumie nie zostanie przekroczony termin 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tylko zachowanie powyższych wymogów pozwala na stwierdzenie, że organ nie pozostaje w bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ takiego zawiadomienia do skarżącego nie skierował, ani też nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym terminie. W związku z tym powoływanie się na okoliczności, które uniemożliwiły organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego w terminie dopiero w odpowiedzi na skargę jest całkowicie nieskuteczne.

W tych okolicznościach stwierdzić zatem należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna, ale bezczynność organu ustała przed jej rozpatrzeniem przez Sąd. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją z 1 kwietnia 2026 r., doręczoną skarżącemu w tym samym dniu drogą elektroniczną, organ, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., odmówił skarżącemu udzielenia żądanej informacji. Zatem wniosek skarżącego został rozpoznany. Jeżeli zaś w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). Przy czym skarżącemu należy wyjaśnić, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają powoływane przez niego okoliczności co do uchylenia przez organ odwoławczy kolejnych decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji, odmawiających udzielenia żądanej przez skarżącego informacji. Z wyżej podanych względów organ przestał bowiem pozostać w bezczynności z chwilą wydania decyzji, w której rozpoznano wniosek skarżącego. Natomiast ocena legalności takiej decyzji, jak również postępowanie organu po jej wydaniu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie może być badana w przedmiotowym postępowaniu przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.