Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 50/15 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz P. K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 2606/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/15, w sprawie ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub udostępnienia treści umów zawartych z kancelarią prawną obsługującą Gminę oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Dnia 10 lipca 2014 r. P. K. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji czy Gmina S. w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umowy.

Sekretarz Gminy, w dniu 30 lipca 2014 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformował, że obsługę prawną Urzędu świadczy kancelaria K. J. Kancelaria Prawna Radcy Prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., uznał ją za zasadną. Podniesiono, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzono jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Celem takiej skargi jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. O bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, albo też prowadząc postępowanie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, ani innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, lub czynność nie została dokonana przez organ. Zauważono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a ponadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli więc organ stanąłby na stanowisku, że udostępnianie wnioskowanej informacji podlega tym ograniczeniom, to wówczas, zgodnie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia. Stwierdzono, że wniosek P. K. − jako spełniający podstawowe elementy formalne − nadawał się do rozpoznania. W tej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy S. powinien był załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli zostałoby stwierdzone okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pismo przesłane do wnioskodawcy drogą elektroniczną z informacją, że obsługę prawną Urzędu świadczy dana kancelaria, nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak bezczynność w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Burmistrz poinformował wnioskodawcę, kto świadczy obsługę prawną Urzędu. Nierozpoznanie przez organ całości wniosku w przewidzianej prawem formie nie wynikało więc ze złych intencji organu, ale z błędnego rozumienia i interpretacji przepisów prawnych.

Skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta i Gminy S., żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:

• art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ pominięto treści tych przepisów o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i jest ograniczone w określonych sytuacjach. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej może być podyktowane ochroną praw podmiotów gospodarczych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. "Spośród ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wskazanych w art. 5 u.d.i.p.za zgodne ze wzorcem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać ochronę prywatności osób fizycznych. Zwrócić należy uwagę, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego odmówił ujawnienia pełnej treści umów o dzieło i zleceń zawieranych przez ten podmiot". Kancelaria prawna, która sprawuje obsługę prawną Gminy jest kontrahentem i nie pełni funkcji publicznych. Wykonuje jedynie czynności o charakterze usługowym. Zastosowanie ma tu zatem art. 5 u.d.i.p. ze względu na ochronę prywatności osoby oraz tajemnicę przedsiębiorcy. "Musi być bowiem dokonany wybór co bardziej zasługuje na ochronę: prywatność czy prawo do informacji publicznej. Ponieważ oba te prawa są równie istotne, w konkretnej sytuacji musi dojść do ich ważenia z uwzględnieniem zasady proporcjonalności";

• naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm, dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie te przepisy w ogóle nie miały zastosowania. Przypomnieć należy, że skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem oceny Sądu I instancji był zatem sposób zachowania się organu. WSA w Krakowie słusznie wskazał, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, a Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 2215/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. II SAB/Wa 951/15, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08).

Podnieść jednocześnie trzeba, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11). Nie budzi więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy wnioskodawca zażądał udostępnienie treści umowy zawartej w przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z kancelarią prawną na obsługę prawną, organ powinien zachować się w sposób określony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a zatem albo nie później niż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku udostępnić umowę, albo na podstawie art. 16 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na art. 5 u.d.i.p., a więc ze wskazaniem, że żądane informacje zawierają tajemnicę ustawowo chronioną. Nie jest dopuszczalne "milczenie organu", który nie ani nie udostępnia informacji, ani też nie wydaje decyzji odmownej. Sąd I instancji słusznie wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności.

Zauważyć należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd i uzasadnienie swoich twierdzeń. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca przedmiotowym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. NSA uwzględni tylko zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i nie może badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). NSA nie może również zastępować strony i precyzować czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 P.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, który spełnia wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako jej istotnych elementów konstrukcyjnych. Postępowanie kasacyjne powinno polegać na pogłębionej polemice z ustaleniami wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny nie może w tym zakresie "wyręczać" profesjonalisty i samemu badać ewentualne uchybienia sądu I instancji, ponieważ podważałoby to sens przymusu adwokacko-radcowskiego przy sporządzaniu i wnoszeniu skargi kasacyjnej. Uznać więc trzeba, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są całkowicie niezasadne, ponieważ nie zostały one w ogóle uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.