Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 8 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. decyzją z dnia 8 września 2016 r. znak [....] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.);

- art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.);

- art. 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.);

- § 6 ust. 4 Statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXI/341/15 Rady Miasta K. z dnia 8 lipca 2015 roku w sprawie zmiany uchwały nr XLVIII/594/08 Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej [....] w K. , zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. [....] z 2015 r. poz. 4509);

po rozpatrzeniu wniosku skarżącego - P.T. z dnia 17 sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o dostęp do informacji publicznej zakończonej decyzją Dyrektora [....] w K. z dnia 25 lipca 2016 r. znak [....] o odmowie dostępu do Informacji publicznej

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskodawca P.T. pismem z dnia 6 lipca 2016 r. w trybie dostępu do informacji publicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: cyt. "wskazanie imion i nazwisk osób, na których wnioski wydano zezwolenia na okaziciela oraz zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy - na 2016 rok upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu- Strefę B, ewentualnie o wskazanie numerów rejestracyjnych pojazdów, które obejmują wydane zezwolenia dla poszczególnych podmiotów".

Powyższe pismo było uzupełnieniem wniosku o udostępnienie i informacji publicznej jaki w dniu 29 kwietnia 2016 r. złożył do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Redaktor [....] .M.K., który obejmował udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "Komu, jakim konkretnie osobom (proszę o podanie imion i nazwisk), instytucjom, podmiotom gospodarczym (proszę o podanie nazw) Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydal 1150 szt. całorocznych zezwoleń upoważniających do wjazdu w Strefę B? Proszę o przesłanie pełnej listy osób i instytucji, czy też firm, którym wydano zezwolenia na wjazd do Strefy B. Jakie było uzasadnienie wydania tych zezwoleń?".

Pismem znak: [....] z dnia 10 maja 2016 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przedłożył stosowny wykaz, równocześnie informując, iż na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 roku, poz. 2058 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 2135 ze zm.), przez wzgląd na ochronę prawną prywatności osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych oraz ochronę danych osobowych, przedłożone dokumenty zostały zanonimizowane poprzez usunięcie informacji dotyczących imienia i nazwiska osób fizycznych wymienionych w treści dokumentów. Ponadto Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał powody wydawania takich zezwoleń.

Po przeprowadzonym postępowaniu, w którym Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przeanalizował treść wniosków o dostęp do informacji publicznej M.K. z dnia 29 kwietnia 2016 r. i P.T. z dnia 6 lipca 2016 r. oraz treść zezwoleń na 2016 rok upoważniających do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu w K. , zaskarżoną decyzją odmówił dostępu do informacji publicznej Wnioskodawcy w zakresie uzupełnienia udostępnionych informacji poprzez wskazanie imion i nazwisk osób, na których wnioski wydano zezwolenia na okaziciela oraz zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy - na 2016 rok upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu- Strefę B, ewentualnie o wskazanie numerów rejestracyjnych pojazdów, które obejmują wydane zezwolenia dla poszczególnych podmiotów, z uwagi na fakt, iż informacje te stanowią dane osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) i których udostępnienie prowadzić może do naruszenia prywatności osób fizycznych.

W dniu 19 sierpnia 2016 r. wpłynął wniosek datowany na dzień 17 sierpnia 2016 r., złożony przez skarżącego, o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. decyzją nr [....] z dnia 25 lipca 2016 r. odmówił dostępu do udzielenia informacji publicznej Wnioskodawcy w zakresie uzupełnienia udostępnionych informacji poprzez wskazanie imion i nazwisk osób, na których wnioski wydano zezwolenia na okaziciela oraz zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy - na 2016 rok upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu-Strefę B, ewentualnie o wskazanie numerów rejestracyjnych pojazdów, które obejmują wydane zezwolenia dla poszczególnych podmiotów, które to informacje stanowią dane osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 922) i których udostępnienie prowadzić może do naruszenia prywatności osób fizycznych.

Wnioskodawca zakwestionował przedmiotową decyzję w całości, zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i udzielenie wnioskowanych informacji mianowicie wskazanie imion i nazwisk osób na których wnioski wydano zezwolenia na okaziciela oraz zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy, upoważniające do wjazdu w strefę ograniczonego ruchu-Strefę B, ewentualnie o wskazanie numerów rejestracyjnych pojazdów, które obejmują wydane zezwolenia dla poszczególnych podmiotów.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z dokonaną analizą pismem znak: [....] udzielono odpowiedzi w zakresie wykazu obejmującego imię i nazwisko osób na których wnioski wydano zezwolenia na okaziciela oraz zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy, upoważniające do wjazdu w strefę ograniczonego ruchu - Strefę B, w zakresie dotyczącym osób fizycznych pełniących funkcje publiczne.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W świetle redakcji art. 6 ustawy nie budzi wątpliwości, że pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jego cechy.

Za nietrafny należy uznać argument kwestionujący przyznanie numerowi rejestracyjnemu pojazdu przymiotu danych osobowych. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w decyzji nr [....] z dnia 25 lipca 2016 r. wskazał, iż podmiot decydujący o celach i środkach przetwarzania danych osobowych (administrator danych osobowych) zobligowany jest każdorazowo wyważyć, czy przetwarzane przez niego informacje mogą w określonych okolicznościach stać się informacjami, które mogą zostać zaliczone do kategorii danych osobowych. Podstawowe obowiązki ciążące na administratorze danych osobowych wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych to bowiem w szczególności obowiązek respektowania praw osób, których dane dotyczą oraz obowiązek prawidłowego zabezpieczenia danych osobowych.

Zakres posiadanych już dotychczas przez wnioskującego informacji wskazuje, iż po poznaniu numeru rejestracyjnego pojazdu był on w stanie zidentyfikować (zindywidualizować) konkretną osobę fizyczną, co sprawia, iż w ocenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w niniejszych uwarunkowaniach numer rejestracyjny pojazdu nabiera waloru danych osobowych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P.T. , który domagał się jej uchylenia w całości oraz zobowiązania organu administracyjnego do udzielenia żądanych informacji;

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego:

1. art. 3 a ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uznanie, że regulacje ustawy o ochronie danych osobowych znajdują zastosowanie do prasowej działalności dziennikarskiej;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że dane o osobach, którym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydał całoroczne zezwolenia upoważniające do wjazdu w Strefę B nie mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności tych osób;

3. art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uznanie, że numery rejestracyjne pojazdów, które obejmują wydane dla poszczególnych podmiotów zezwolenia są danymi osobowymi osób fizycznych podlegającymi ochronie w świetle ustawy o ochronie danych osobowych, które nie mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 3a Prawa prasowego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej rzeczywiście stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, na podstawie art. 3a ustawy z 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, ustawy tej, z wyjątkiem przepisów art. 14-19 i art. 36 ust. 1, nie stosuje się do prasowej działalności dziennikarskiej w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. poz. 24, ze zm.) oraz do działalności literackiej lub artystycznej, chyba że wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji istotnie narusza prawa i wolności osoby, której dane dotyczą.

Z wyżej przytoczonych podstaw prawnych wynika, iż w zakresie dostępu prasy do informacji, co do zasady stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast zastosowania nie znajdują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec tego, powoływanie się przez organ przy odmowie udzielenia dziennikarzowi informacji publicznej, na ochronę danych osobowych osób fizycznych w postaci ich imion i nazwisk, a także uznawanych przezeń za dane osobowe - numerów rejestracyjnych pojazdów, nie znajduje, w ocenie skarżącego, uzasadnienia.

W opinii skarżącego ujawnienie imion i nazwisk osób, które otrzymały pewne uprzywilejowanie w zakresie wjazdu do strefy ograniczonego ruchu nie stanowi naruszenia ich prawa do prywatności. Za takie działania należy uznać uzyskiwanie przez wskazane osoby specjalnych upoważnień na wjazd w strefę ograniczonego ruchu, z powołaniem się na okoliczności uprawniające je do uzyskania takiego zezwolenia.

Co więcej, zakres danych osób fizycznych, nawet tych nie pełniących funkcji publicznych, które uległyby ujawnieniu w przypadku udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, dotyczący jedynie ich imion i nazwisk, jest na tyle wąski, że nie może być uznany za naruszenie ich prawa do prywatności, które uzasadniałoby ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, że uzyskanie przez wnioskodawcę imion i nazwisk osób, którym wydano przedmiotowe zezwolenia ma na celu umożliwienie weryfikacji zasadności wydania tego typu upoważnień. Brak udostępnienia tych informacji pozostawia działalność organów administracji publicznej poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. Jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów, natomiast brak ujawnienia danych osób, które uzyskały przedmiotowe zezwolenia na wjazd do strefy ograniczonego ruchu, uniemożliwia taką społeczną kontrolę. Udostępnienie informacji wyłącznie o podmiotach, które uzyskały stosowane zezwolenia, bez wskazania konkretnych osób czy pojazdów, które uzyskały przywilej wjazdu do strefy ograniczonego ruchu nie pozwala bowiem, na ocenę czy zezwolenia wydawane są zasadnie i jedynie osobom, którym jest to niewątpliwie potrzebne, czy też w sposób zupełnie arbitralny.

Skarżący wskazał również, że według informacji udzielonych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , zezwolenia wydano na rzecz ok. 200-stu podmiotów. Następnie, przedstawiono wnioskodawcy dane ok. 146 osób pełniących funkcje publiczne, które korzystają z tych zezwoleń. Wobec powyższego, biorąc także pod uwagę ilość wydanych zezwoleń na wjazd, nasuwa się wniosek, że organ nie udostępnił wnioskującemu pełnej listy wszystkich osób pełniących funkcje publiczne, które w związku ze swoją działalnością na rzecz wskazanych podmiotów, uprawnione są do wjazdu do strefy ograniczonego ruchu. W przypadku zaś osób pełniących funkcje publiczne, organ nie jest uprawniony do zastosowania art. 5 ust.2 u.d.i.p. zdanie pierwsze, ograniczającego dostęp do informacji publicznej i jawność działania administracji publicznej.

Dyrektor Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , w decyzji z 8 września 2016 roku błędnie wskazał, że numery rejestracyjne pojazdów należy w przedmiotowej sytuacji uznać za dane osobowe w rozumieniu ustawy o danych osobowych, które podlegają ochronie. Zdaniem skarżącego udostępnienie informacji o numerach rejestracyjnych pojazdów nie powinno być oceniane w świetle ustawy o ochronie danych osobowych, która nie znajduje tu zastosowania, ale w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprowadzającego ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Za nietrafne i zupełnie nieuzasadnione uznał skarżący, że zakres posiadanych już dotychczas przez wnioskującego informacji wskazuje, iż po poznaniu numeru rejestracyjnego pojazdu byłby on w stanie zidentyfikować (zindywidualizować) konkretną osobę fizyczną, co sprawia, że numer rejestracyjny pojazdu nabiera w tych okolicznościach faktycznych waloru danych osobowych. Wnioskodawca, dysponując jedynie wykazem instytucji, które otrzymały przedmiotowe zezwolenia nie byłby w stanie bez nadmiernego wysiłku powiązać numerów rejestracyjnych samochodów z konkretnymi osobami. Nie istnieje jawna i dostępna dla wnioskodawcy baza danych dotycząca właścicieli czy użytkowników pojazdów o wskazanych numerach rejestracyjnych.

Wobec powyższego, numerów rejestracyjnych pojazdów nie można w przedmiotowej sprawie uznać za podlegające ochronie dane osobowe w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. Co więcej, zastosowania w tym przypadku nie znajduje także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem dostęp do informacji publicznej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Jednocześnie, uwzględniając wskazane kryterium, prawodawca upoważnił sąd administracyjny do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 1 lit. b P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty podziela skład orzekający. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji I instancji - wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Był też organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w I instancji. Zatem jest okolicznością bezsporną, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie numerów rejestracyjnych pojazdów ewentualnie imion i nazwisk osób, którym na ich wniosek wydano zezwolenia na okaziciela i zezwolenia obejmujące konkretne pojazdy na rok 2016 upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu – Strefę B w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Na wstępie rozważań przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane.

Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.

Należy także zauważyć, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11) W podobnym duchu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. , w sprawie I OSK 620/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jak dobro nadrzędne nad prawem do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych - "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust.2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przez pryzmat pojęcia " innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust.1 tej ustawy. Stąd powołanie w podstawie prawnej skarżonych decyzji także ustępu 1 art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało uznać za nieprawidłowe.

Następną kwestią wymagającą zajęcia stanowiska, z uwagi na podniesione w skardze zarzuty, jest odpowiedź na pytanie czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które na swój wniosek uzyskały od podmiotu władzy publicznej zezwolenie upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu – Strefę B.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że ponad wszelka wątpliwość osoby fizyczne, które na własny wniosek uzyskały określone zezwolenie nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji i słusznie ocenił, że osoby, które uzyskały stosowne zezwolenie upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu – Strefę B nie są osobami , co do których nie istnieje ograniczenie w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię i nazwisko ze względu na prywatność tych osób. Wskazywane przez skarżącego wartości związane z potrzebą kontroli społecznej czy transparentnością działań organów wykonujących zadania publiczne w ocenie Sądu nie uzasadniają pozbawienia prywatności osób (w zakresie udostępnienia ich danych osobowych), które przez sam fakt uzyskania stosownego zezwolenia od organów publicznych nie uzyskują statusu osób pełniących funkcję publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Z powyższych zatem powodów zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej okazał się całkowicie chybiony.

Jako całkowicie niezrozumiały jawi się natomiast zarzut naruszenia art.3a ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych albowiem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przeciwieństwie do powołanego w decyzjach art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, którego wykładnia jest zbieżna z prezentowaną przez skarżącego w skardze.

Przechodząc zatem do ostatniego zarzutu skargi, któremu słuszności nie można odmówić, wskazać należy, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.o ochronie danych osobowych (Dz.U.2002.101.926 j.t.) w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu).

W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "organisty w miejscowości X", "wieloletniego woźnego w przedsiębiorstwie Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1086/10 wyraził akceptowany przez skład orzekający pogląd, że informacje, które bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określona osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organu przyjmujące, że numer rejestracyjny pojazdu ma status danych osobowych uzasadniających odmowę ich udostępnienia w drodze informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności należy uznać za całkowicie błędne. Jak wyżej wskazano na taką kwalifikację nie zasługują informacje, których nie da się powiązać z określoną osobą w sposób łatwy i niewymagający nadzwyczajnych nakładów. Nie może bowiem ujść uwadze, że numer rejestracyjny pojazdu służy przede wszystkim identyfikacji pojazdu i do niego jest przypisany, nie jest natomiast możliwe, w sposób prosty i łatwy, powiązać numer rejestracyjny pojazdu z konkretną osobą – właściciela (lub posiadacza) pojazdu.

Otóż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, która reguluje m.in. kwestie związane z udostępnianiem danych i informacji, zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów i centralnej ewidencji kierowców, określa w art. 80c krąg podmiotów oraz zasady, zgodnie z którymi wskazanym podmiotom udostępniane są dane lub informacje z centralnej ewidencji pojazdów. Art. 80c ust. 1 u.r.d. zawiera krąg tzw. podmiotów uprzywilejowanych, wymienionych enumeratywnie w ustawie, którym udostępnia się dane, o ile są one niezbędne do realizacji ich zadań; ustęp 3 dotyczy udostępnienia danych właścicielowi lub posiadaczowi pojazdu; ust. 4 przewiduje udostępnianie podmiotom niewskazanym w ust. 1-3, w tym osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli wykażą swój uzasadniony interes. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania potrzeby pozyskania danych z ewidencji, ze względu na swój uzasadniony interes, który podlega ocenie właściwego organu.

Powyższa regulacja wskazuje, że pozyskanie danych o osobie właściciela na podstawie posiadanych danych dotyczących numeru rejestracyjnego jego pojazdu nie jest rzeczą prostą i oczywistą. Z wyżej więc naprowadzonych powodów odmowę udostępnienia numerów rejestracyjnych pojazdów korzystających z zezwolenia upoważniającego do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu – Strefę B w drodze informacji publicznej należało w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za nieuzasadnioną. To z kolei doprowadziło do ostatecznej konstatacji, że decyzja odmowna w zakresie podania numerów rejestracyjnych pojazdów została wydana z naruszeniem prawa materialnego i skutkować musiała uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie więc pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję tego samego organu z dnia 25 lipca 2016 r., zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a. , o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i 205§2 p.p.s.a.