Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/07 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/07, oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Radomszczańskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (magazynu wyrobów pszczelarskich) na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...], położonych w R. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że organ administracji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu miejscowego – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa nie przewiduje możliwości odstępstwa od obowiązku dokonania sprawdzenia. Niewłaściwe wykonanie czynności sprawdzających lub ich zaniechanie powoduje wadliwość decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa, która może mieć cechy rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji. W myśl natomiast art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ administracji, w przypadku dostrzeżenia w toku sprawdzania dokumentacji naruszeń, jest uprawniony wezwać inwestora - w drodze postanowienia – do ich usunięcia. W sytuacji bezskutecznego upływu terminu zakreślonego w takim postanowieniu organ jest zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Skoro zatem dokonując sprawdzenia dokumentacji organ pierwszej instancji stwierdził jej wady, słusznie - zdaniem organu odwoławczego - nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wad w określonym terminie. Prawidło również, w ocenie Wojewody, Starosta Powiatu Radomszczańskiego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wypełnienia przez inwestora jedynie niektórych z nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy podkreślił, że przedłożona przez inwestora analiza działki dla optymalnej lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego nie uzasadnia budowy w granicy z działkami sąsiednimi. Autor analizy powołał się bowiem na załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, która nie rozstrzyga o szczegółowej lokalizacji obiektu. Nadto wyliczony wskaźnik zabudowy nie korespondował z projektem zagospodarowania działki, a analiza zacienienia nie uwzględniała obliczenia wysokości przesłaniania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/07, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2007 r. oddalił ją uznając, że kwestią przesądzającą o prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracyjnych jest fakt, iż założenia projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - aktualnym na dzień opracowania projektu - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewiduje art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przedłożony przez inwestora projekt budowlany powinien spełniać wymagania wynikające z tej decyzji. W myśl natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na fakt, iż dla obszaru, na którym przewidziana była inwestycja brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta Radomska decyzją z dnia [...] października 2004 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w R. przy ul. [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2004 r. W przedmiotowej decyzji określono, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 30% powierzchni działki przyjętej pod zabudowę i powierzchni utwardzonych (dojazdy, plac gospodarczy, miejsca postojowe), podczas gdy 70% działki musi pozostać obszarem biologicznie czynnym. Z projektu zagospodarowania działki przedłożonego przez M. C. wynika natomiast, że wskaźnik intensywności zabudowy, przy uwzględnieniu projektowanego budynku gospodarczego, kształtować się będzie na poziomie 40%, a zatem z przekroczeniem wskaźnika ustalonego decyzją o warunkach zabudowy. Skoro sporządzony projekt budowlany bez wątpienia jest niezgodny w ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie zasługuje na zatwierdzenie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż w sposób oczywisty pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu skarżący sporządzając projekt budowlany miał świadomość, że zrealizowanie kolejnego obiektu budowlanego na działce stanowiącej jego własność spowoduje przekroczenie ustalonego decyzją o warunkach zabudowy dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, bowiem wystąpił do Prezydenta Miasta Radomska o zmianę wysokości tegoż wskaźnika. Skarżący został poinformowany pismem Prezydenta z dnia [...] września 2005 r., że maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 40%, a organ - podtrzymując pozostałe warunki zabudowy - wprowadza zmianę do przyjętych ustaleń poprzez określenie wskaźnika zabudowy w wysokości 40%. Jednakże Sąd podkreślił, że powołane pismo nie może wywołać skutku w postaci zmiany decyzji administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego taki sposób wzruszania decyzji nie jest przewidziany. Zatem dopóki decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalająca wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 30% pozostaje w obrocie prawnym, pozwolenie na budowę przy istniejących założeniach projektu budowlanego, nie może zostać udzielone. Ponadto Sąd wskazał, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę wiąże się nie tylko z brakiem dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy (30%), ale również wymogu zachowania 70% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej (zieleń). Zwiększenie intensywności zabudowy spowoduje bowiem w tej sytuacji automatycznie naruszenie kolejnego z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego, że organy administracji w sposób nieprawidłowy definiują pojęcie powierzchni zabudowy, przede wszystkim z tego powodu, że wskaźnik ten i sposób jego wyliczenia określa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a ta nie jest przedmiotem zaskarżenia.

Sąd podniósł również, że w przedstawionej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiekt realizować należy zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Powyższe rozporządzenie ustala generalną zasadę, w myśl której sytuowanie budynków następuje w odległości 3 lub 4 metrów od granicy z działką sąsiednią. Odstępstwo od tej zasady formułuje przepis § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia wskazując, że jedynie w drodze wyjątku od ogólnych zasad sytuowania nowych obiektów budowlanych, możliwe jest usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jednakże jak każde odstępstwo, jego zastosowanie musi znajdować uzasadnienie fatyczne i prawne. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że szczególne warunki, jakie muszą być spełnione dla usytuowania obiektu budowlanego w granicy działki, zostały dochowane. Nie można uznać, że uzasadnienie stanowi powoływanie się na postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem decyzja tego rodzaju nie rozstrzyga kwestii usytuowania obiektów budowlanych oraz rozwiązań projektowych.

M. C. wniósł skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.", tj. przepisu art. 133 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 12 września 2005 r. zmieniającego decyzję Prezydenta Miasta Radowska z dnia 5 października 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącego w swej istocie decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 155 k.p.a.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezzasadnie nie uwzględnił, znajdującego się w aktach sprawy, pisma Prezydenta Miasta Radomska z dnia 12 września 2005 r., którym wprowadzono zmianę przyjętego we wcześniejszej decyzji z dnia 5 października 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika intensywności zabudowy z 30 % na 40%. Zdaniem skarżącego przedmiotowe pismo ma charakter decyzji administracyjnej, bowiem zawiera minimum elementów uznanych w orzecznictwie sądów administracyjnych za niezbędne do zakwalifikowania pisma organu jako decyzji administracyjnej. Przede wszystkim skarżący wskazał, że przedmiotowe pismo, wydane w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, posiada oznaczenie organu administracyjnego, który je wydał, wskazuje adresata pisma, zawiera rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. A zatem stanowi decyzję administracyjną ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi.

Według skarżącego twierdzenie Sądu pierwszej instancji, zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wydanie kolejnej decyzji administracyjnej zmieniającej poprzednią decyzję jest niezgodne z k.p.a., stoi w jawnej sprzeczności z treścią art. 155 k.p.a.

Konkludując, skarżący podniósł, że pismo z dnia 12 września 2005 r. było decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a., zmieniającą w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy decyzję o warunkach zabudowy z dnia 5 października 2004 r. Nieuwzględnienie jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz nieprzypisanie jej odpowiedniej kwalifikacji prawnej stanowi naruszenia przepisu postępowania – art. 133 p.p.s.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby przepis ten nie został naruszony, to skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji nie zostałaby oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) , z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 p.p.s.a., polegający na niewzięciu pod uwagę przez ten Sąd pisma Prezydenta Miasta Radomsko z dnia [...] września 2005 r. i nienadaniu mu odpowiedniej kwalifikacji, nie może zostać uwzględniony. Z treści uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że pismo to było przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo uznał, że nie mogło ono wywierać skutku w postaci zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Należy wskazać, że słusznie podnosi skarżący, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, w myśl którego brak niektórych elementów w akcie administracyjnym nie pozbawia go charakteru decyzji administracyjnej. Zatem pismo organu administracji zawierające co najmniej: oznaczenie organu, oznaczenie strony postępowania będącej adresatem aktu, rozstrzygnięcie sprawy - która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji - i podpis osoby upoważnionej do wydania aktu jest decyzją administracyjną. Forma nie przesądza bowiem o charakterze aktu administracyjnego, jeżeli zawiera on minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

Skarżący nie wziął jednak pod uwagę, że przedstawione wyżej stanowisko przyjęte w orzecznictwie dotyczy co do zasady decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu "zwyczajnym". Zasady tej nie można stosować wprost w przypadku, gdy akt administracyjny jest wydawany w jednym z trybów "nadzwyczajnych".

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] października 2004 r., wydanej na jego wniosek, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w R. przy ul. [...], która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2004 r. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 2004 r. stała się ostateczna, a zatem objętą ochroną wynikającą z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Ewentualną możliwość zmiany lub uchylenia decyzji posiadającej cechę ostateczności ustawodawca przewidział m. in. w art. 155 k.p.a. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do zmiany decyzji jest zgoda stron postępowania administracyjnego na jej dokonanie przez organ. Przez niezbędną zgodę stron należy rozumieć nie tylko zgodę strony inspirującej postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., ale zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja objęta wnioskiem o jej zmianę.

Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byli również właściciele działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Brak jest natomiast w aktach sprawy dowodów potwierdzających by do tych stron zwracano się o wyrażenie zgody na zmianę przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że dotyczyła ona również ich praw i obowiązków.

Należy podkreślić, że zgoda stron nie może być domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyrażona przez złożenie organowi administracji stosownego oświadczenia woli stanowić może przesłankę zmiany decyzji ostatecznej (por. np. wyrok SN z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/99, OSNCP z 1992 r. nr 6, poz. 12).

Skoro w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2004 r. organ administracji nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania na zmianę przedmiotowej decyzji, niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] września 2005 r. stanowi decyzję administracyjną, wydaną w trybie art. 155 k.p.a., powodującą zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe oznacza, że oceniając - na podstawie art. 35 ustawy - Prawo budowlane - zgodność przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy należało uwzględnić parametry określone w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2004 r. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że sporządzony projekt nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i nie zasługuje na zatwierdzenie, w wyniku czego niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem byłoby to sprzeczne z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.