Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 13 kwietnia 2020 r. Spółka A (dalej: "strona", "skarżąca", "spółka") zwróciła się za pośrednictwem platformy ePUAP do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie formy ochrony lub wytycznych stosowanych przez organ dla stanowiska archeologicznego - wraku stalowej barki położonej w pobliżu szlaku wodnego prowadzącego od II bramy torowej do granicy polsko - niemieckiej, określając jej współrzędne geograficzne jako [...], w tym jak będzie ona określona w przygotowanym planie zagospodarowania przestrzennego i kiedy urząd planuje przyjęcie planu do obowiązywania. Jednocześnie zwrócono się o informację, czy urząd planuje umiejscowić stały znak nawigacyjny nad przedmiotowym wrakiem celem oznaczenia go przed ewentualnym zniszczeniem połowami lub ruchami jednostek pływających.

Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z nieudzieleniem wnioskowanej informacji w żądanym zakresie. W oparciu o wskazany zarzut wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, jak też o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca podkreśliła, że do dnia przekazania skargi organ nie podjął z nią żadnego kontaktu celem udzielenia informacji lub poinformowania o przyczynach zwłoki, bądź o odmowie rozpoznania podania. Takie działanie, w ocenie skarżącej, spełnia przesłanki do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wniósł

o oddalenie skargi w całości, względnie w razie uznania skargi za zasadną - wniósł

o stwierdzenie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie Dyrektor wyjaśnił, że wniosek skarżącej nie był precyzyjny

i jednoznaczny - zgodnie z jego treścią barka, miała się bowiem znajdować na torze wodnym prowadzącym do granicy niemieckiej, gdy tymczasem oznaczone we wniosku współrzędne geograficzne odnosiły się do toru wodnego prowadzącego do W.. Na obu torach znajdują się obiekty tego typu, a określenie "wrak stalowej barki" nie odpowiada prawidłowemu oznaczeniu żadnego ze stanowisk archeologicznych. W tej sytuacji bezpośrednia odpowiedź na tak sformułowane zapytanie była zatem niemożliwa. W dalszej części odpowiedzi podkreślono, że przedmiotowy wniosek rozpatrywany był w okresie obowiązywania szczególnych obostrzeń związanych z ogłoszeniem w kraju stanu epidemii, w czasie wymaganej i zalecanej izolacji, kiedy to bardzo liczna grupa pracowników Urzędu wykonywała swe obowiązki w oparciu o tzw. pracę zdalną oraz korzystała z zasiłku opiekuńczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dziećmi. Liczne absencje związane z opieką nad dziećmi i realizacją prawa do tzw. zaległych urlopów nie pozostały bez wpływu na utrudnienia przy udzieleniu przez organ odpowiedzi.

Ponadto, praca Wydziału Pomiarów Morskich odbywała się w warunkach trwających prac budowlanych i związanych z tym licznych utrudnień, związanych

z przeprowadzeniem siedziby biura. Wskazano, że czynności faktyczne związane

z przeprowadzką miały miejsce od 28 maja 2020 r. i zakończyły się one dnia 1 lipca 2020 r. W dniach od 15 do 19 czerwca 2020 r. pracownicy Wydziału pozbawieni byli dostępu do Internetu i systemu E-dok (elektronicznego systemu zarządzania obiegiem dokumentów) w związku z instalacją nowej sieci komputerowej.

W tej sytuacji dopiero dnia 23 czerwca 2020 r. organ sporządził pismo do skarżącej z prośbą o sprecyzowanie wniosku (przesłane dnia 24 czerwca 2020 r.). W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 28 czerwca 2020 r. strona sprecyzowała wniosek, po czym 9 lipca 2020r. organ udzielił żądanej informacji.

Do odpowiedzi na skargę zostały dołączone akta administracyjne, w tym pismo z dnia 9 lipca 2020 r., w którym Dyrektor Urzędu Morskiego w S. poinformował spółkę, że Urząd Morski w S. nie ustanowił strefy ochronnej dla nurkowania na wraku i jego okolicy oraz ruchu jednostek pływających. Po przeprowadzonym rozpoznaniu archeologicznym stwierdzono, że barka jest wrakiem zabytkowym, w myśl ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm.). Wrak umiejscowiony jest poza torem wodnym, a jego lokalizacja naniesiona jest na mapach nawigacyjnych. Dodatkowe oznakowanie wraku nie jest planowane.

Ponadto poinformowano, że wrak zlokalizowany jest na obszarze objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych Z. na obszarze o funkcji podstawowej transport (akwen [...]), na którym jedną z funkcji dopuszczalnych jest dziedzictwo kulturowe. Plan zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych Z. zostanie przyjęty w formie rozporządzenia Rady Ministrów po zakończeniu procedury planistycznej i legislacyjnej. Szacuje się, że może on zostać opublikowany w formie rozporządzenia na przełomie 2020/2021 r. Aktualna wersja projektu planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych Z. dostępna jest na stronie internetowej Urzędu Morskiego w S. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Spółki A jest bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej w złożonym drogą elektroniczną wniosku z dnia 13 kwietnia 2020 r.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym.

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania, a zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że

z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p.

Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. 2019 poz.2169) Dyrektor Urzędu Morskiego jest organem administracji publicznej, a zatem co do zasady należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez stronę informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem odnosi się ona do działalności Urzędu Morskiego w S. w zakresie prowadzonych przez nią spraw.

W sprawie nie jest również kwestionowane, że podmiot zobowiązany

w przewidzianym przez ustawodawcę czternastodniowym terminie nie udzielił żądanych danych. Uczynił to skutecznie natomiast już po wniesieniu skargi do Sądu, pismem z dnia 9 lipca 2020 r.

Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się ze skarżącą, że zobowiązany podmiot w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednakże na uwagę zasługuje tu fakt, iż bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro Dyrektor pismem z dnia 9 lipca 2020 r. przekazał stronie skarżącej kompletną informację podając, że Urząd Morski w S. nie ustanowił strefy ochronnej dla nurkowania na wraku i jego okolicy oraz ruchu jednostek pływających; jednocześnie stwierdzono, że barka jest wrakiem zabytkowym umiejscowionym poza torem wodnym, a jego lokalizacja naniesiona jest na mapach nawigacyjnych, zaś dodatkowe oznakowanie wraku nie jest planowane. Ponadto podano, że wrak zlokalizowany jest na obszarze objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych Z. , który zostanie przyjęty po zakończeniu procedury planistycznej i może zostać opublikowany na przełomie 2020/2021 roku.

Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin.

Jednakże umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, a więc rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, a ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Zdaniem Sądu, naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ nie sposób kwalifikować jako rażące, biorąc pod uwagę czas trwania tej bezczynności, jej okoliczności, jak i fakt, że podjął on działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącej.

Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie, złożony drogą elektroniczną, wpłynął do organu w dniu 13 kwietnia 2020 r., czyli w okresie stanu epidemii ogłoszonego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, co oznacza, że dzień doręczenia nie otworzył biegu terminu do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązujący wówczas art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowił bowiem, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw (czyli również ustawy o dostępie do informacji publicznej) – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r.

o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Jednocześnie w ustawie tej wskazano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 68 ust. 6). Skoro powyższa ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r., zatem czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpoczął swój bieg od dnia 24 maja 2020 r. i upłynął z dniem 6 czerwca 2020 r. Jednocześnie mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę, że od 28 maja 2020 r. do 1 lipca 2020 r. trwały prace związane ze zmianą dotychczasowej siedziby Wydziału Pomiarów Morskich Urzędu Morskiego w S. oraz związane z tym utrudnienia lokalowe oraz techniczne (brak internetu oraz dostępu do elektronicznego systemu zarządzania obiegiem dokumentów od 15-19 czerwca 2020 r.), wezwanie do sprecyzowania wniosku zostało skierowane do strony w dniu 23 czerwca 2020 r., czyli już po złożeniu skargi (19 czerwca 2020 r.). Natomiast Dyrektor po sprecyzowaniu wniosku, które nastąpiło w dniu 28 czerwca 2020 r., udostępnił skarżącej żądane dane pismem z dnia 9 lipca 2020 r., w rezultacie czego przekroczenie terminu nie było znaczne, bowiem termin czternastodniowy na udzielenie odpowiedzi na wniosek upływał z dniem 6 czerwca 2020 r. Nadto organ podał także wiarygodne powody, które uniemożliwiły mu dochowanie terminu, a którymi to były problemy techniczne oraz lokalowe związane ze zmianą siedziby.

Stwierdzając zatem, że bezczynność organu nie przybrała postaci rażącej, Sąd uwzględnił czas trwania bezczynności organu jak i fakt, że podjął on działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowe. Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. art. 200 i art. 205 § 1.