Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Sz 18/07 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie dotyczącej udostępnienia mu akt sprawy do wglądu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I Instancji wskazał, że nie kwestionuje on prawa skarżącego do przeglądania akt postępowań, w tym akt archiwalnych, w których skarżący był stroną postępowania. Niemniej jednak, jak wywodził dalej Sąd, czynność dotycząca udostępnienia akt jest tego rodzaju czynnością, co do której podjęcia nie wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej. Załatwienie takiej sprawy ma formę pisemnego stanowiska stanowiącego czynność materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stąd wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu w tym zakresie wymaga wyczerpania trybu postępowania, o którym mowa w art. 52 § 3 powołanej ustawy. Stosownie do treści przedmiotowej ustawy, jak podkreślił Sąd, gdy skarga dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wezwał skarżącego do wskazania, że przed złożeniem skargi do sądu zwrócił się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. J. K. w odpowiedzi na wezwania w tym przedmiocie poinformował tylko, że analiza akt postępowania wskazuje, iż wezwanie zostało złożone. Ponadto, wezwany na rozprawę w dniu 19 grudnia 2007 r. do osobistego stawiennictwa pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie jest w stanie wskazać w aktach sprawy pisma, które można byłoby określić jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że złożona przez J. K. skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na niewyczerpanie środków odwoławczych przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia złożył skarżący, zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania polegających na uznaniu, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu uprzednio nie wezwał Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia prawa w terminie 14 dni. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że co prawda, skarżący jak i on sam nie wskazali jednoznacznie pisma, które można byłoby określić jako wezwanie Kolegium do usunięcia naruszonego prawa. Niemniej jednak wobec ilości kierowanych do organu pism i wniosków niewątpliwym jest, że działanie tego rodzaju powinno było być odczytane jako wezwanie organu do usunięcia naruszonego prawa. W postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne formalistyczne podejście do wniosków składanych przez stronę. Tym bardziej, że żądanie strony w tym postępowaniu, jak wywodził dalej pełnomocnik, powinno być oceniane według treści nim objętej, a nie nagłówku kierowanego pisma. Pełnomocnik skarżącego podkreślił ponadto, że nieprawidłowy jest pogląd ukształtowany w doktrynie, co do tego, że przed wniesieniem skargi do sądu należy złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na ograniczenie stronie prawa do sądu. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia, w tym także zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu tej informacji służy stronie, zdaniem pełnomocnika, bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie udostępnienia akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący powinien był przed wniesieniem skargi do sądu skierować pismo do organu w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Rozważania na tle problemu, jaki w niniejszej sprawie wystąpił rozpocząć należy od wskazania, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd tego rodzaju wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów k.p.a. w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej to uczyniłby to w sposób wyraźny chociażby w art. 13 omawianej ustawy przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a. Niemniej jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów.

Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.