Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] r. nr [...] zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka /-/ P.MIładowski

Pismem z dnia [...] r. (data prezentaty urzędu) M. i R. K., reprezentowani przez J. K., zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przesłanie kopii decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] przy ul. G. w [...], będącej własnością C, i A. F. Pełnomocnik wyjaśnił, że mocodawcy - będąc sąsiadami przedmiotowej działki - chcą posiadać pełną i rzetelną informację o warunkach zabudowy na tej działce oraz o zgodności jej zabudowy z zabudową w obszarze analizowanym. Do wniosku zostało załączone stosowne pełnomocnictwo.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), odmówił dostępu do wnioskowanej informacji oraz przesłał w załączeniu wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dotyczący przedmiotowej nieruchomości a obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością A. F. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone wobec osoby fizycznej w zakresie jej prywatnej sfery interesów, a więc dane tej osoby nie powinny być udostępniane. Organ I instancji podkreślił, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, zatem bezzasadne jest żądanie kopii dokumentów w nich się znajdujących.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie ustalił jakie informacje zawarte w żądanych decyzjach o warunkach zabudowy podlegają ochronie i z jakiego względu. Według pełnomocnika taka informacja, która nie może być udostępniona, ponieważ zawiera dane podlegające ochronie, powinna zostać tak przetworzona przez organ aby znalazły się w niej informacje które nie są zastrzeżone. Prawie wszystkie informacje interesujące mocodawców powinny być dostępne na tablicy informacyjnej budowy, jednakże nigdy nie umieszczono tablicy informacyjnej w miejscu na tyle widocznym, aby umożliwić jej odczytanie. Nadto pełnomocnik wskazał, że Jego mocodawcy winni być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy a to oznacza, że mają prawo do informacji, które są istotne z punktu widzenia ich interesu prawnego. Przesłanie nieobowiązującego od 4 lat wypisu i wyrysu zostało nazwane kpiną z prawa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 §1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że akta administracyjne sprawy nie są dokumentem urzędowym i z tego powodu żądanie kopii wydanej decyzji jest bezzasadne. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie określonego dokumentu urzędowego jest możliwe pod warunkiem, że żądany dokument dotyczy życia publicznego. Tego warunku nie spełnia decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek osoby fizycznej. Inwestor, który wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, działa w pełnym zaufaniu do organów, że podane przez niego informacje będą wykorzystane na potrzeby sprawy i z tego powodu podlega ochronie ze względu na osobiste i chronione sfery życia prywatnego. W myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Ochrona prywatnego interesu inwestora stanowi podstawę do odmowy przekazania kopii decyzji. Nadto Kolegium lakonicznie wskazało, że stronie postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu, przysługują inne możliwości weryfikacji decyzji określone w przepisach kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radca prawny G. W. wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ II instancji w trybie autokontroli bądź o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania (wynagrodzenia pełnomocnika, kosztów sądowych, kosztów udzielonego pełnomocnictwa). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 kpa, art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie, art. 5 ust.2, art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną ich wykładnię. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu napisał, że Kolegium nie zapewniło pełnomocnikowi strony udziału w postępowaniu (pełnomocnik nie otrzymał zawiadomienia o terminie rozprawy), zaś przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska w stosunku do zarzutów określonych w uzasadnieniu odwołania, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności. Ponadto, jako bulwersujące zostało nazwane stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że akta administracyjne w sprawie nie są dokumentem urzędowym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto Kolegium wyjaśniło, że ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm., dalej jako ustawa o kolegiach) nie nakładają obowiązku przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 – zwana dalej usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwana dalej - ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Powodem uchylenia przez Sąd obu zapadłych w sprawie decyzji jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego przez oba organy, które miało wpływ na wynik sprawy, nadto Sąd stwierdził naruszenia prawa procesowego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi realizację wynikającej z art. 61 Konstytucji RP zasady prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:

1. przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy,

2. adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 mogą być: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców jak również partie polityczne,

3. według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są te podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, które są w posiadaniu takich informacji.

Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 03 września 2007 r. nr IV SAB/Gl 28/07, publ. na stronie internetowej NSA).

Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd o udzielaniu informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. II SA/Lu 507/02, dostępny na stronie internetowej NSA, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2003 r. sygn. II SA/Ka 2751/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. 4/II SA/Ka 2024/03 przywołane [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Wyd. I. s. 117-118). Tylko odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia jedynie wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

W niniejszej sprawie żądanie pełnomocnika strony sformułowane w piśmie z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości. Pełnomocnik zaznaczył nadto, że swój wniosek opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organy obu instancji popełniły błąd, przywołując art. 5 ust. 2 zd.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto organy obu instancji błędnie wskazały, że "akta administracyjne w sprawie indywidualnej nie są dokumentem urzędowym i z tego powodu żądanie kopii wydanej decyzji jest bezzasadne".

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem mocą art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyznane każdemu. Nie wymaga się równocześnie od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak ze wspomnianym art. 5 ust. 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. OSK 812/05, Lex 236465, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1523/06, uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. III RN 95/02, dostępne na stronie internetowej NSA). Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wspomniany wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. II OSK 812/05).

Powyższy wywód, w pełni akceptowany przez skład orzekający, pozwala stwierdzić, że nie tylko żądana przez pełnomocnika treść decyzji o warunkach zabudowy jest informacją publiczną ale i akta sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. II SA 1956/02 (publ. "Monitor Prawniczy" 2002 nr 23, s. 1059), zgodnie z którym niedopuszczalne jest uznanie "z góry" akt administracyjnych w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń, tzn. bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nie opatrzeniu zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Zróżnicować zatem należy kwestię dostępu do zawartych w takich aktach danych osobowych czy informacji stanowiących prawnie chronioną tajemnicę bądź ochronę prawa prywatności. Organ, odmawiając udostępnienia informacji, musi konsekwentnie wskazać dokumenty bądź dane podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę powołanych dóbr.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo wglądu do dokumentów planistycznych oraz uzyskania informacji objętych tymi dokumentami jest wyrazem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej (cytowany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. 4/II SA/Ka 2024/03). Co do zasady informacje o przeznaczeniu terenu zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak w jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje właśnie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 oraz art. 60 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.)).

Nietrafne są zarzuty skargi o naruszeniu przez Kolegium art. 17 i 19 ustawy o kolegiach w związku z przepisami kpa dotyczącymi rozprawy. Art. 17 ustawy o kolegiach stanowi między innymi, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Z zawartego w aktach administracyjnych protokołu wynika, że wydanie decyzji przez organ II instancji poprzedziło właśnie posiedzenie niejawne. Natomiast art. 19 ustawy o kolegiach zawiera odesłanie do kpa oraz ordynacji podatkowej w zakresie wykonywania przez kolegium zadań ustawowych, jak również przykładowy katalog uprawnień kolegium. Rację ma natomiast pełnomocnik skarżących wskazując na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 10 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 kpa). Odstępstwa od nakazanej przez ustawodawcę zasady dopuszczalne są tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 §2 kpa), przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 §3 kpa). Tak zwana zasada wysłuchania stron nie została w niniejszej sprawie zachowana, co stanowi niewątpliwe naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie, przy czym zarzut ten nie został uzasadniony w skardze. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie doszło do weryfikacji rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, choć wynik postępowania przed organem II instancji był niekorzystny dla strony. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1 kpa, skoro w niniejszej sprawie Kolegium wydało decyzję, w której utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, zaś taką właśnie możliwość zachowania organu odwoławczego zawiera wskazany przepis. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 2 kpa Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wydaje w sprawie decyzję według swojej oceny sytuacji.

Tak więc, wobec wykazanych powyżej naruszeń prawa materialnego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Przepisu art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

/-/ B. Popowska /-/G. Radzicka /-/ P. Miładowski