Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Radomsko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 872/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Radomsko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr PNK-I.4131.475.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Muzeum Regionalnego im. Stanisława Sankowskiego w Radomsku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 872/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Gminy Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Muzeum Regionalnego [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum Regionalnego [...] Prezydent Miasta R. z dniem [...] czerwca 2016 r. odwołał T. N. ze stanowiska Dyrektora Muzeum Regionalnego [...]. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 30 września 2016 r. Powodem odwołania było naruszenie przez T. N. przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.", zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o przedłożenie oryginału lub kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem zarządzenia nr [...].

W dniu 18 lipca 2016 r. Prezydent Miasta R. przesłał Wojewodzie [...] na skrzynkę e-mailową skan zarządzenia nr [...] oraz skan pisma z dnia 15 lipca 2016 r. o przesłaniu kserokopii potwierdzonej za zgodność wymienionego zarządzenia.

W dniu 20 lipca 2016 r. do Wojewody [...] wpłynęła przesyłka zawierająca kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem zarządzenia Prezydenta Miasta R. nr [...].

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia nr [...].

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W ocenie organu nadzoru, w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury konieczna jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Wynika to z treści art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. Zwolnienie z takiego opiniowania ma miejsce jedynie w sytuacji opisanej w zdaniu drugim art. 15 ust. 1 wymienionej ustawy, a mianowicie w razie wyłaniania kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem", a więc nie ma do niego zastosowania wyjątek określony w zdaniu drugim art. 15 ust. 1 ustawy. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej) zapewniającej co do zasady udział w nim przedstawiciela organizacji związkowej oraz stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Pogląd taki wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 23 października 2015 r. w sprawie II SA/Łd 570/15. Znajduje to także potwierdzenie w uzasadnieniu projektu zmiany art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. dokonanej ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., poz. 1230). W przypadku odwołania T. N. nie zachowano wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasta R., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. przez wydanie rozstrzygnięcia po upływie wymaganego terminu, a mianowicie po upływie 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia;

- art. 15 ust. 1 ww. ustawy z 1991 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odwołanie dyrektora Muzeum mogło nastąpić po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że wersja elektroniczna zarządzenia nr [...] została wysłana na skrzynkę mailową Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego [...] i nie orientował się czy w Muzeum Regionalnym [...] są związki zawodowe oraz czy są stowarzyszenia zawodowe i twórcze, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r.

Pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że Urząd Wojewódzki [...] pracuje od godz. 8:00 do godz. 16:00. W dniu 18 lipca 2016 r. po godzinie 16:00 mógł ktoś w wydziale otworzyć skrzynkę e-mailową. Być może uczyniła to sekretarka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 872/16, oddalając skargę, wskazał na treść art. 88, art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz wyprowadził wniosek, że trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy w niniejszej sprawie liczyć od dnia, w którym Wojewoda otrzymał zarządzenie nr [...] w wersji papierowej, a nie drogą elektroniczną (e-mailem). Sąd zauważył, że w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. Wojewoda [...] zażądał nadesłania oryginału wymienionego zarządzenia lub jego kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Tylko oryginał aktu lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem stanowią dokument urzędowy, na podstawie którego organ nadzoru może dokonać oceny jego legalności. Takim dokumentem urzędowym nie jest natomiast skan zarządzenia przesłany na skrzynkę mailową organu nadzoru. Sąd stanął na stanowisku, że datą skutecznego przedłożenia wymienionego zarządzenia Wojewodzie jest dzień 20 lipca 2016 r. kiedy to doręczono kserokopię tego aktu potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że istnieje możliwość doręczenia pisma organowi administracji w formie dokumentu elektronicznego. Przewiduje to art. 46 § 10 K.p.a. Sposób i tryb takiego doręczenia został uregulowany w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.) oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 971 ze zm.). Powinno to nastąpić za pomocą platformy ePUAP, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd wskazał, że znany jest mu pogląd prawny zawarty w postanowieniu NSA o sygn. akt I OSK 55/06, jednak NSA nie przesądził w nim w jakiej formie ma być doręczone zarządzenie. Konkludując wywód w powyższym zakresie Sąd uznał, że musi to być oryginał zarządzenia lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem bądź też dokument elektroniczny przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP spełniający wymogi niezbędne przy tego rodzaju doręczeniu. Nie można natomiast uznać, że wystarczające jest przesłanie skanu zarządzenia na skrzynkę mailową organu nadzoru. Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd, a mianowicie, że przesłanie organowi nadzoru skanu zarządzenia nr [...] było skutecznym przedłożeniem Wojewodzie [...] tego aktu, to i tak nie można uznać, że doręczenie miało miejsce w dniu 18 lipca 2016 r. Z uwagi na otworzenie skrzynki mailowej o godz. 16:06, a więc po zakończeniu pracy urzędu, należałoby i tak przyjąć, że doręczenie drogą elektroniczną nastąpiło ewentualnie 19 lipca 2016 r.

Sąd, odnosząc się do kwestii odwołania dyrektora Muzeum ze stanowiska, stwierdził, że Wojewoda słusznie uznał, iż zarządzenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. Naruszenie to polegało na zaniechaniu zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy odwołaniu Dyrektora Muzeum Regionalnego [...]. Wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust. 4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia za przyjęciem takiego poglądu przemawia również uzasadnienie nowelizacji art. 15 dokonane ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw. Analiza uzasadnienia nowelizacji art. 15 wskazuje, że zwolnienie z konsultacji ze związkami zawodowymi oraz stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi jest przewidziana tylko w jednym wypadku, a mianowicie przy powoływaniu dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. We wszystkich pozostałych sytuacjach w tym m.in. przy odwołaniu dyrektora, istnieje obowiązek przeprowadzenia takiej konsultacji (pogląd, że skuteczne odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję wyraził NSA w wyroku z 17 września 2013 r., II OSK 1904/13; WSA w Łodzi w wyroku z 23 października 2015 r., II SA/Łd 570/15 i WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2015 r., III SA/Kr 655/15). Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca Gmina nie potrafiła wyjaśniać, czy w Muzeum Regionalnym [...] działają związki zawodowe oraz czy na terenie Radomska są i ewentualnie jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum Regionalne. O ile może być sytuacja, że w Muzeum Regionalnym nie ma związków zawodowych, to z całą pewnością na terenie R. są stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności Muzeum. A więc organ, odwołując dyrektora, nie wyjaśnił powyższej kwestii, uznając, że nie ma żadnego wymogu konsultacji z organizacjami, o których mowa w art. 15 ust. 1. Dlatego należało uznać, że odwołanie Dyrektora Muzeum Regionalnego [...] nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. Pogląd, że zaniechanie konsultacji ze związkami zawodowymi oraz organizacjami zawodowymi i twórczymi stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 1295/12; z 12 stycznia 2012 r., II OSK 2524/11; wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2012 r., III SA/Kr 871/12; wyrok WSA w Kielcach z 3 czerwca 2015 r., II SA/Ke 351/15).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasto R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, ewentualnie o uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. przez błędną wykładnię i uznanie, że bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] rozpoczął bieg dopiero od dnia jego doręczenia organowi nadzoru w wersji papierowej poświadczonej za zgodność z oryginałem, tj. od dnia 20 lipca 2016 r., w konsekwencji powyższego uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane w terminie przez przyjęcie, że wskazane wyżej zarządzenie jest sprzeczne z prawem;

- art. 93 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie wskutek uznania, że wydanie aktu nadzoru stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy nastąpiło z zachowaniem terminu wskazanego w tym przepisie, podczas gdy do faktycznego doręczenia organowi zarządzenia doszło w dniu 18 lipca 2016 r., a zatem wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie oraz z naruszeniem przepisu o właściwości.

- art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody nie narusza dyspozycji określonej w tym przepisie, i przyjęcie, że odwołanie dyrektora Muzeum mogło nastąpić w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, niezależnie od sposób powołania Dyrektora na to stanowisko.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

- art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędnej oceny stanu faktycznego, tj. przyjęcie przez Sąd I instancji nieprawidłowych wniosków polegających na tym, że zarządzenie Prezydenta Miasta R. zostało skutecznie doręczone organowi nadzoru w dniu 20 lipca 2016 r., i od tej daty należy liczyć termin 30-dniowy na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którego organ nadzoru dochował, podczas gdy termin ten powinien rozpocząć bieg od dnia 18 lipca 2016 r., tj. od dnia faktycznego doręczenia organowi zarządzenia, i uznania, że rozstrzygniecie nadzorcze zapadło z przekroczeniem terminu;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcia nadzorczego i bezpodstawne przyjęcie, że nie podlega ono uchyleniu pomimo, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, o których mowa powyżej;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie skutkujące tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, w tym w zakresie dopuszczalności drogi sądowej w tego rodzaju sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora muzeum. Pomimo istnienia przeciwnych poglądów, stanowisko to należy uznać za wiodące w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2015 r., II OSK 2231/15; z 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11; z 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił terminowość wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia nadzorczego. Ocena ta jest związana bezpośrednio ze sposobem doręczenia zarządzenia Prezydenta, które to doręczenie dokonane w sposób faktyczny, aby można było uznać za prawnie skuteczne, powinno odpowiadać prawnym wymogom. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na treść art. 88 u.s.g., który to przepis stanowi podstawę do wykonywania czynności nadzorczych Wojewody. W tej sprawie Wojewoda właśnie w trybie tego przepisu zażądał od Prezydenta przesłania zarządzenia w ściśle określonej formie, tj. w formie oryginału lub kserokopii potwierdzenia za zgodność z oryginałem. Wojewoda nie domagał się zatem przesłania zarządzenia w formie elektronicznej, co w tej sprawie także nastąpiło i z tego tytułu skarżąca Gmina próbuje wyprowadzić skuteczność wcześniejszego doręczenia zarządzenia, w sytuacji gdy kopia zarządzenia poświadczona za zgodność z oryginałem wpłynęła do Wojewody w okresie późniejszym. Jednak stanowisko Gminy nie znajduje swojego umocowania w prawie. Postępowanie, które posiada określoną formułę prawną, zawsze wyraźnie wskazuje kiedy doręczenie można uznać za prawnie skuteczne. Nie chodzi więc o sam fakt doręczenia, na co wskazuje się w zarzucie skargi kasacyjnej. Takie doręczenie dodatkowo musi być prawnie skuteczne, a do tego wymagane jest zachowanie odpowiedniej formy i sposobu doręczenia, które znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach obowiązującego prawa. Sąd dokładnie wyjaśnił w jaki sposób należy doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tej sprawie takiej formy nie dochowano, a ponadto uzupełniająco wskazania wymaga, że to podmiot wywołujący sprawę administracyjną, a więc Wojewoda mógł zadecydować o tym, czy dalsze postępowanie powinno toczyć się za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Określone wymogi w tym zakresie wynikają odpowiednio z art. 391 K.p.a. i art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W tej zaś sprawie Wojewoda wyraźnie wskazał w jakiej formie domagał się od Prezydenta przekazania zarządzenia o odwołaniu dyrektora Muzeum, a mianowicie w formie papierowej. W takiej też formie Wojewoda otrzymał kopię zarządzenia, co nastąpiło w dniu 20 lipca 2016 r. A zatem Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że to od tego dnia rozpoczął swój bieg 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wydane w terminie 30 dni, a więc zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie zaistniała tym samym przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakiej mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie można się dopatrzeć aby w omawianym powyżej zakresie dopuszczono się swobodnej oceny dowodów. W tym zakresie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że tylko forma papierowego doręczenia zarządzenia Prezydenta mogła wywołać określone skutki prawne, co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, art. 3 § 1 i art. 148 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W związku z terminowością wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie zaistniały w okolicznościach tej sprawy wady, które miałyby uprawniać Sąd Administracyjny do zastosowania art. 148 p.p.s.a.

Nie znajdują również usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny legalności zaniechania zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy odwołaniu Dyrektora Muzeum Regionalnego [...]. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że jeżeli powołanie dyrektora nastąpiło po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, to odwołanie dyrektora ma nastąpić w tym samym trybie. Przepis ten wprowadza zatem ustawowy obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć. Oznacza to, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Natomiast wyłączenie jakie zawiera ten przepis co do braku konieczności zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych dotyczy przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Wyłączenie to należy traktować jako wyjątek od ogólnej reguły, zgodnie z którą przy wyłonieniu kandydata lub jego odwołaniu ze stanowiska wymagana jest opinia ww. organizacji. Oznacza to, że stosując prawnicze metody służące odkodowaniu obowiązujących norm prawnych, taki wyjątek należy wykładać ściśle, a więc tylko do przypadku "wyłonienia kandydata" i to w drodze konkursu, ale już nie odwołania dyrektora. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, lecz zgoła odmiennej sytuacji, a mianowicie odwołania urzędującego dyrektora Muzeum. W tym też zakresie Sąd I instancji trafnie powołał się na orzeczenia Sądów Administracyjnych, w których wyraźnie wskazuje się na wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy odwołaniu dyrektora. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent R. odwołując dyrektora Muzeum nawet nie ustalił, czy tego rodzaju organizacje istnieją na terenie Gminy R., co czyni jego zarządzenie niezgodne nie tylko z normą prawa materialnego (tj. wskazywanym art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r.), ale również jako z naruszeniem zasad postępowania w zakresie wymogów postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). A zatem także z uwagi na stwierdzony w tej sprawie brak stosownej opinii organizacji nie można przyjąć aby ocena prawna Sądu I instancji w tym zakresie została dokonana z naruszeniem przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Również i z tej przyczyny brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 148 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 148 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.