Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 801/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Świeradowie Zdroju na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego tj. budynku hotelowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 801/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego tj. budynku hotelowego w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; w punkcie II. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w punkcie III. zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 5100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") nałożył na Spółkę z o.o. [...] jako inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części obiektu budowlanego – budynku hotelowego "[...]" położonego w Świeradowie-Zdroju przy ul. N., na działce nr A i B ([...]), w wysokości 75 000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Dolnośląski WINB we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora – [...] sp. z o.o. na postanowienie PINB w Lubaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nakładające na tę Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części obiektu budowlanego, to jest budynku hotelowego "[...]" położonego w Świeradowie-Zdroju, w wysokości 75 000 zł, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor podał, że w dniu 18 marca 2010 r. po raz pierwszy dokonał kontroli wyżej wymienionej części obiektu budowlanego w zakresie samowolnego użytkowania (protokół z kontroli nr 16/2010). Zaznaczył, że inwestor posiada decyzję z dnia [...] września 2009r. nr [...] pozwolenia na rozbudowę budynku hotelowego "[...]", prawomocną od dnia 14 października 2009 r. Organ podniósł następnie, że w toku kontroli związanej z realizacją rozbudowy hotelu (kontrola z dnia 8 grudnia 2009 r., protokół nr 95/2009) stwierdzono, że rozbudowa tego obiektu została zrealizowana przed uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę. Inwestor zrealizował rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w zakresie określonym w projekcie budowlanym, to znaczy w poziomie parteru usytuowano pomieszczenia o funkcji zabiegowej, a mianowicie zrealizowano basen, pomieszczenie hydromasażu i masażu, a w poziomie piętra rozbudowanej części usytuowano 9 pokoi hotelowych. Organ I instancji podał, że podczas kontroli w dniu 8 grudnia 2009 r. stwierdzono, że wyżej wymienione pomieszczenia są użytkowane w całości, co potwierdzono dokumentacją zdjęciową. Powiatowy Inspektor ustalił również, że zakres robót budowlanych realizowano w oparciu o niezatwierdzoną dokumentację projektową oraz przed uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę, to jest w warunkach samowoli budowlanej. Oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy na przedmiotowej inwestycji zostało podpisane w dniu 23 listopada 2009 r. i złożone w organie nadzoru budowlanego wraz z zawiadomieniem o rozpoczęciu budowy w dniu 3 grudnia 2009 r. W chwili złożenia powyższych dokumentów realizacja rozbudowy obiektu była już zakończona. Przywołując art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 k.p.a. PINB w Lubaniu podał, że w zakresie samowolnie prowadzonych robót organ prowadzi odrębne postępowanie. Organ I instancji podniósł następnie, że podczas kolejnej kontroli w dniu 29 września 2010 r. ustalono, że noworozbudowana część obiektu w dniu kontroli nie była użytkowana, jednak obiekt był całkowicie wyposażony we wszystkie elementy. Organ nadzoru zwrócił się o przedstawienie książek meldunkowych oraz umów dotyczących możliwości korzystania z obiektu przez osoby indywidualne i biura podróży za okres od 1 grudnia 2009 r. do dnia kontroli – 29 września 2010 r., jednak pełnomocnik inwestora oświadczył, że dokumenty te są w posiadaniu policji. Powiatowy Inspektor ustalił, iż dokumenty te nie znajdowały się na policji, lecz były w posiadaniu inwestora, który nie udostępnił ich organowi nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 23 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu zawiadomił Prokuraturę Rejonową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez wiceprezesa zarządu Spółki z o.o. [...]. Organ I instancji powołał się na zeznania przesłuchanych w sprawie karnej świadków oraz na dokumentację zdjęciową i stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że rozbudowana część obiektu hotelowego była użytkowana zarówno w 2009 r., jak i w początkowych miesiącach 2010 r. Organ podkreślił, że wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II K 4/11 Sąd Rejonowy w Lwówku Śląskim skazał współwłaścicieli Spółki [...] za to, że od 2008 r. do 12 października 2009 r. prowadzili bez wymaganego zezwolenia roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelowego "[...]".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w wysokości 75 000 zł, jednak postanowieniem Dolnośląskiego WINB we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zostało ono uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne uzasadnienie ustaleń związanych z wyliczeniem współczynnika wielkości obiektu (kubatura obiektu). Przytaczając art. 57 ust. 7 oraz art. 54 Prawa budowlanego, organ I instancji wskazał, że w dniu 5 maja 2011 r. przeprowadził kontrolę w sprawie nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części obiektu hotelowego "[...]", dokonując pomiarów z natury rozbudowanej części obiektu w zakresie długości, szerokości i wysokości, w celu dokładnego ustalenia kubatury tego obiektu. Po dokonaniu stosownych wyliczeń ustalono, że kubatura wynosi łącznie 2497,61 m³. Mając powyższe na względzie wyliczono karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu, którą stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w).

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie, podnosząc w szczególności, że powoływanie się na "dokumenty" sprzed daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w tym na "dokumenty" z kontroli z dnia 18 marca 2010 r. dokonanej z naruszeniem prawa, dotyczące "samowoli budowlanej", nie mają znaczenia w tej sprawie. Powoływanie się na czynności, które zostały uznane przez Dolnośląskiego WINB za naruszające procedurę administracyjną, nie mogą być podstawą do wydania postanowienia nakładającego karę. Przyjmując zatem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie rozpoczęło bieg od września 2010 r., należało skoncentrować się na materiale dowodowym zebranym po tym terminie. W trakcie kontroli, która odbyła się w dniu 20 września 2010 r., nie stwierdzono, aby noworozbudowana część obiektu budowlanego była użytkowana. Pomimo, że przedmiotem dochodzenia była samowola budowlana, Powiatowy Inspektor "interpretuje i wyciąga inne wnioski z faktu jak powyżej dopasowując je do niniejszego postępowania". Strona skarżąca podniosła, że w postępowaniu karnym i podczas kolejnej kontroli dokonanej w dniu 5 maja 2011 r. nie ustalono, aby goście korzystali z nowej części hotelu i by jakakolwiek część nowego obiektu była użytkowana. Odnosząc się do przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2009 r. kontroli dotyczącej samowoli budowlanej oraz do zdjęć osób przebywających "w części komunikacyjnej oraz w basenie", skarżąca podała, że osoby te to krewni właściciela hotelu, a basen był wypełniony wodą dla wykonania prób jego szczelności.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, a następnie wywiódł, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje na zasadność skarżonego postanowienia co do konieczności nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części budynku hotelowego "[...]", położonego w Świeradowie Zdroju. Organ stwierdził, że do użytkowania obiektu objętego niniejszym postępowaniem doszło z pominięciem procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego dowodami przemawiającymi za takim stwierdzeniem są zeznania świadków złożone w toku postępowania karnego. Przywołując przepis art. 75 § 1 k.p.a. organ II instancji podkreślił, że złożone w toku postępowania karnego zeznania świadków stanowią dowód w niniejszej sprawie. Fakt użytkowania basenu oraz pomieszczeń hydromasażu i masażu potwierdza zamieszczony na stronie internetowej hotelu "[...]" w Świeradowie Zdroju film oraz zdjęcia, które – w opinii organu odwoławczego – nie są wyłącznie działaniami reklamowymi i marketingowymi lecz przesądzają, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tej sytuacji zastosowanie znajduje unormowanie zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio art. 59f ust. 1 cytowanej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W dniu 5 maja 2011 r. PINB przeprowadził pomiary z natury, które wykazały, jaka jest rzeczywista kubatura rozbudowanej części budynku hotelowego, organ II instancji wywiódł, że wysokość kary w kwocie 75.000 zł została obliczona w sposób prawidłowy.

Na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca powyższemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów:

1) art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez "zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny",

2) art. 61 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezprawne uznanie za dowody czynności, które czynnościami dowodowymi być nie mogły zgodnie z art. 7 Konstytucji RP,

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4) art. 24 k.p.a. poprzez "jego niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie wydanego postanowienia, które zostało wydane przez osobę, która wydała wcześniejsze uchylone postanowienie dotyczące tej samej sprawy, a które to zostało uchylone decyzją organu II instancji".

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2012r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnił skargę. Sąd I instancji przytaczając treść art. 54 oraz art. 55 pkt 1 oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznał, iż w realiach niniejszej sprawy organy administracyjne nie wykazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wymierzenie kary jest możliwe tylko wówczas gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Wymierzenie kary ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lecz winno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, iż z treści postanowień organów obu instancji wynika, że rozbudowa obiektu budowlanego, który miał być nielegalnie użytkowany, została zrealizowana przed uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem organy nadzoru budowlanego same ustaliły, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, to nie miały podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu. Sąd I instancji zaznaczył, że z dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane rozpoczęto w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest w dniu [...] września 2009 r., a więc zanim decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Dziennik budowy wydany dnia 3 grudnia 2009 r., pod datą "3.12.2009" zawiera bowiem zapis: "Od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. od [...].09.2009 wykonano na przedmiotowej rozbudowie do dnia dzisiejszego następujące roboty: (...)". Zrealizowanie przedmiotowych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej w istocie nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II K 4/11 Sąd Rejonowy w Lwówku Śląskim skazał współwłaścicieli Spółki [...] za to, że od 2008 r. do 12 października 2009 r. prowadzili bez wymaganego zezwolenia roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelowego "[...]" w Świeradowie Zdroju. W tej sytuacji trudno mówić, by w niniejszej sprawie organy administracyjne wykazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, konieczne do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części. Sąd I instancji wskazując na treść art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego ustalając, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, wadliwie uznały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, konieczne do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części. Naruszyły w ten sposób zarówno przytoczone wyżej przepisy procedury administracyjnej jak i wskazane wcześniej unormowania ustawy – Prawo budowlane, a więc przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji uznał, iż naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do omówionych uchybień rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogłoby być inne. W tej sytuacji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż uprzednio wydane przez PINB w Lubaniu, a następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez Dolnośląskiego WINB we Wrocławiu postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], podpisał W.C., a B.N. podpisała jedynie postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] jako p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaniu. W ocenie Sądu I instancji niezależnie od powyższego, biorąc pod uwagę treść unormowań zawartych w art. 24 k.p.a., również trudno uznać powyższy zarzut za uzasadniony. Sąd I instancji zaznaczył, że unormowanie zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której ten sam pracownik organu administracji publicznej najpierw brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie miałby tę samą sprawę rozpatrywać w drugiej instancji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, z przyczyn omówionych wyżej, zostały podjęte z naruszeniem prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy skarga inwestora podlegała oddaleniu, ponieważ materiał dowodowy niespornie wskazuje na przystąpienie do użytkowania w warunkach samowoli, a dowód w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie przesądza, iż inwestor miał nie tylko obowiązek prawny, ale i realną możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu budowlanego;

naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 1-3 i w zw. z art. 55 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu nie stosuje się, pomimo, że inwestycja należy do kategorii XIV, podlegającej obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i spełnia warunki formalne do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie zrealizowanej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że w przedmiotowym przypadku inwestor nie miał możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu. Sąd I instancji pominął jednakże istotną okoliczność w postaci posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej rozbudowaną część hotelu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, iż w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i w czasie orzekania przez Sąd I instancji, wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym i posiadała przymiot ostatecznej. Zdaniem skarżącego organu po zakończeniu realizacji robót budowlanych nie istniała jakakolwiek przeszkoda natury formalnej, ażeby inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Podniesiono, że skoro inwestycja należy do kategorii obiektu XIV, dla której art. 55 ustawy Prawo budowlane statuuje obowiązek uzyskania wspomnianego pozwolenia, nadto inwestor jest w stanie wypełnić wymogi formalne, jakie zgodnie z art. 57 ust. 1-3 winien spełniać wniosek o pozwolenie na użytkowanie, to brak jest podstaw do twierdzenia, jak chce tego Sąd I instancji, że inwestor nie miał możliwości uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie, co tym samym miało przesądzić o niemożności nałożenia na niego kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślono, iż organ nadzoru budowlanego przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma znaczenie o tyle doniosłe, że jednoznacznie przesądza, iż inwestor miał nie tylko obowiązek prawny, ale i realną możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., mając jednak na uwadze stan faktyczny w niniejszej sprawie Naczelny Sad Administracyjny odniesie się do obydwu zarzutów wspólnie, gdyż mając na uwadze ich uzasadnienie są ze sobą w ścisłym związku. Przede wszystkim nie powinno ulegać wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na wykonaniu robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wynika to z ustaleń organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, które powoływały się na wyrok Sądu Rejonowego w Lwówku Śląskim z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II K 4/11. (którego odpisu brak w aktach sprawy). Jeżeli ten wyrok jest prawomocny, to wiąże na podstawie art. 11 p.p.s.a. orzekające w sprawie sądy administracyjne a pośrednio również organy administracyjne przeprowadzające w sprawie postępowanie dowodowe. Tym bardziej jak to wynika z akt postępowania administracyjnego organy powołują się na zeznania świadków złożone w postępowaniu karnym zakończonym powołanym wyżej wyrokiem. Sytuacja wiec jest o tyle klarowna, że w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności powinno się toczyć postępowanie w przedmiocie jej legalizacji, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Jeżeli wyrok sądu powszechnego jest prawomocny to w niniejszej sprawie prawidłowym postępowaniem, które powinno rozwiać wszelkie wątpliwości będzie postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Z postępowania dowodowego wynika, iż w grudniu 2009 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego (kontrola z dnia 8.12.2009 r.) i orzekając o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wiedział już, że w sprawie zaistniała samowola budowlana (wyrok z dnia 12 maja 2010 r.). Zatem nie można uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, że fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2009 r. (również brak w aktach sprawy) uprawniał inwestora do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego obiektu z uwagi właśnie na stwierdzenie samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie ma ona charakter o tyle specyficzny, że jak wynika z protokołu kontroli z dnia 8 grudnia 2009 r. roboty budowlane zostały zakończone zgodnie z projektem budowlanym. Jeżeli w toku prawidłowo prowadzonego postępowania w sprawie legalizacji inwestycji znajdzie to potwierdzenie, to wtedy faktycznie po zakończeniu takiego postępowania na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5) postępowanie legalizacyjne zostanie zakończone.

Natomiast wracając do kwestii nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego to taką karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa.

Należy jednak podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09, wyrok NSA 4 stycznia 2011 sygn. akt II OSK 2000/09 https://cbois.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy.

W realiach niniejszej sprawy jak wynika z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 318/12 i z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 447/12 (dostępnych: https://cbois.nsa.gov.pl) w sprawie jest w toku kilka postępowań w tym również o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu wszczęte na wniosek inwestora z dnia 20 grudnia 2011 r. Sytuacja taka jest nieprawidłowa, gdyż jak wyżej wspomniano jedno postępowanie może zakończyć legalizację przedmiotowego obiektu. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wszczął formalne postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu dopiero w dniu 6 września 2010 r., wcześniej wydano postanowienia w ramach prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie rozbudowy obiektu hotelowego "[...]". Praktycznie więc od ponad czterech lat trwa kilka postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, które powinny być załatwione w ramach jednego postępowania. Organy architektoniczno – budowlane powinny zająć się kwestią wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która jak wynika z powyższego została wydana po rozpoczęciu robót budowlanych (takie postępowanie jest w toku).

Oczywiście, można by rozumieć wątpliwości skarżącego kasacyjnie organu nadzoru budowlanego odnośnie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 na inwestora, który legitymuje się ostateczną decyzją na budowę i pomimo obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystępuje do jego samowolnego użytkowania, gdyby w momencie wszczęcia takiego postępowania organy nie miały wiedzy w przedmiocie zaistniałej samowoli budowlanej, a tak było w niniejszej sprawie, co wyklucza postępowanie o nałożenie kary z art. 57 ust. 7, gdyż inwestor nie mógł w takiej sytuacji spełnić obowiązków wynikających z art. 55 Prawa budowlanego. Także samo postępowanie dowodowe w przedmiocie nałożenia kary zawiera wiele braków i było prowadzone bardzo niestarannie o czym świadczą między innymi wyżej wymienione braki w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.