Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 710 [...] – [...] (ul. A) na działki o nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości K.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ II instancji wskazał, że P. N. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do zarządcy drogi – Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji drugiego zjazdu indywidualnego do działki nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej przy drodze wojewódzkiej nr 710 w K. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku P. N., ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o powierzchni 300 m2, budynków magazynowych związanych z działalnością rolniczą, silosów do pasz, suszarni pasz, przyłączy energii elektrycznej, wody z projektowanej własnej studni, lokalnej kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], po podziale na działki nr [...] i [...], położonej w K. przy ul. A. Nieruchomość posiada dostęp bezpośredni do drogi wojewódzkiej nr 710 istniejącym zjazdem, a ewentualną przebudowę zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi. Skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I), budynku magazynowego (kat. II) związanego z działalnością rolniczą, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji wody, instalacji energii elektrycznej, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. A w K., obręb [...]. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. A w K. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd. Zaskarżoną decyzją zarządca drogi nie uzgodnił lokalizacji drugiego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 710 [...]-[...] (ul. A) na działkę o nr [...] położoną w miejscowości K. Zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ administracji publicznej, musiał uwzględnić przede wszystkim wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które to wymogi szczegółowo określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Wymogi, w odniesieniu do klasy drogi G – drogi głównej nakładają na zarządcę drogi dbałość o zapewnienie zarówno odpowiednich parametrów technicznych wynikających z jej cech funkcjonalnych, jak również wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla danej klasy drogi. Wskazane wyżej działki stanowią całość gospodarczą. Działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr 710 poprzez istniejący zjazd. Tym samym zapewniono także dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...]. W sytuacji, gdy obie działki są przedmiotem jednego przedsięwzięcia, udzielenie zgody na lokalizację drugiego, nowego zjazdu narusza zasady wynikające z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 260), zwanej dalej u.d.p. Zdaniem organu II instancji w opisanych okolicznościach zasadne jest stanowisko zarządcy drogi o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację drugiego zjazdu indywidualnego. Naczelna zasada – bezpieczeństwa w ruchu drogowym – jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, a także w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania z własności. Zasadnie zarządca drogi podniósł, że każdy dodatkowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. W odniesieniu do drogi wojewódzkiej klasy G nie można uznać za racjonalne przyznanie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości położonych przy tej drodze nieograniczonej możliwości lokalizacji zjazdów, bowiem wówczas droga ta nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Obowiązkiem zarządcy drogi jest podejmowanie takich działań, aby droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Przesłanką uzgodnienia przez zarządcę drogi zjazdu indywidualnego jest możliwość skomunikowania przewidzianej pod zabudowę nieruchomości z drogą publiczną przez wybudowanie zjazdu lub z wykorzystaniem istniejącego innego dojazdu. Na tym etapie przesądzanie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki nie jest przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy. Kwestia możliwości wyrażenia zgody na realizację zjazdu może być przesądzona w decyzji o wyrażeniu zgody na realizację zjazdu wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych i przy uwzględnieniu konkretnych uwarunkowań, oceny w jakim stopniu inwestycja będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z warunków technicznych. W sprawach o lokalizację zjazdu nie ma podstaw do tego, aby wydawać jednakowe decyzje, nawet gdy dotyczy to tej samej drogi.

W skardze na powyższą decyzję P. N. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na automatycznym przyjęciu, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi zawsze nad interesem indywidualnym, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego;

- art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podnoszonych przez "skarżących" okoliczności ukazujących stronniczość organu i brak zagrożenia dla ruchu drogowego dla nowego zjazdu oraz okoliczności, że inne działki sąsiednie położone przy drodze wojewódzkiej nr 710, będące własnością jednego podmiotu, uzyskały zgodę na bezpośrednie zjazdy z tej drogi.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi administracji nieprawidłową interpretację przepisów prawa i obowiązujących zasad odnoszących się do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej, nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przytoczenie jedynie ogólnych zasad bezpieczeństwa zagrożenia ruchu drogowego przy ustalaniu zjazdów, brak wnikliwej analizy zagrożenia ruchu drogowego dotyczącej konkretnej lokalizacji zjazdu. Skarżący uzasadnił też złożenie wniosku planowaną sprzedażą działek różnym podmiotom. Zdaniem skarżącego wskazana lokalizacja zjazdu nie stwarza w żaden sposób zagrożenia dla ruchu drogowego na tej drodze, gdyż znajduje się na prostym odcinku drogi, a w bliskiej odległości nie ma żadnych ograniczeń związanych z infrastrukturą drogową, jak np. zatok autobusowych, sygnalizacji świetlnej, przejść dla pieszych, latarni oświetleniowych, znaków drogowych czy skrzyżowań, itp. W decyzji z dnia [...] zarządca drogi nie wskazał, że takie zagrożenie w tym miejscu istnieje. Nie ma w bliskiej odległości od planowanego zjazdu jakiegokolwiek skrzyżowania z tą drogą, który stwarzać mógłby zagrożenie ruchu drogowego. Licząc od strony wschodniej do najbliższego jednostronnego skrzyżowania z ul. B jest około 630 metrów, a od strony zachodniej z ul. C jest ponad 400 metrów. Są to skrzyżowania jednostronne i znajdują się wylotem (ramieniem) po przeciwnej stronie drogi. Skarżący w odwołaniu wskazał, że zarządca drogi wydał w 2013r. bez żadnych zastrzeżeń zezwolenie na 5 zjazdów dla nowo podzielonej geodezyjnie, sąsiedniej nieruchomości stanowiącej, m.in. działki nr [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie K-3, będącej własnością jednego podmiotu. Bezpodstawne są twierdzenia organów, bez przedstawienia jakiejkolwiek analizy, że istnieje zagrożenie ruchu drogowego dla zjazdu na działkę nr [...]. Odległość od istniejącego zjazdu na działkę nr [...] byłaby dwukrotnie większa niż odległości w przypadku wspomnianych pięciu zjazdów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wskazało nadto, że mnożenie zjazdów powoduje zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym zakresie nie zachodzi konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, bowiem wystarczą zwykłe zasady logiki. Droga nr 710 jest drogą o dużym natężeniu ruchu. Średniodobowy ruch na odcinku tej drogi K – L zwiększył się z 5 835 pojazdów (2005r.) do 10 572 pojazdów (2010r.), a na odcinku w samym K wynosi 9 520 pojazdów (2010r.).

W piśmie z dnia [...] skarżący podtrzymał stanowisko zajęte w skardze oraz stwierdził, że lokalizację zjazdu można ustalić w decyzji o warunkach zabudowy z uzgodnieniem lokalizacji zjazdu z zarządcą drogi, jak również w decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu wydanej przez zarządcę drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji zjazdu. Wskazana przez niego decyzja Burmistrza K z dnia [...] o warunkach zabudowy została wydana, m.in. dla 5 zjazdów z tej samej drogi wojewódzkiej nr 710 dla tego samego podmiotu i jednej podzielonej geodezyjnie nieruchomości nr 42 obręb K-3. Decyzja ta została wydana na podstawie postanowienia zarządcy drogi – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] wydanego do projektu tej decyzji, w której ustalono 5 zjazdów z nieruchomości na DW 710. Przepisy art. 29 u.d.p. nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartymi w szczególności w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W piśmie z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oraz wyjaśniło, że błędnie wskazało, że średniodobowy ruch wynosił 5 835 pojazdów w 2005r. zamiast w 2000r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę sąd może jedynie stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjny jest, że rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, jak i mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Zważywszy na sformułowane w skardze zarzuty w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania o charakterze materialno prawnym. Te bowiem determinują konieczne do ustalenia okoliczności faktyczne oraz zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Definicję legalną zjazdu zawiera art. 4 pkt 8 u.d.p., wedle którego stanowi on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w rozumieniu rozporządzenia zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Obowiązkiem organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014r., I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, organ nie może jednak orzekać w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne.

Warunki techniczne dla drogi klasy G - a więc dla drogi objętej wnioskiem o lokalizację spornego zjazdu - określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który sąd orzekający w tej sprawie podziela, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007r., II OSK 1143/06; z dnia 9 października 2014r., I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl). Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem – w przypadku zjazdów indywidualnych – warunków określonych między innymi w § 79 oraz § 113 rozporządzenia. Z § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia w sposób wyraźny wynika, że dla drogi klasy G wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenie obsługi uczestników ruchu nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 1-5 rozporządzenia).

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, wedle którego podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z czym wiąże się konieczność oceny możliwości wyłączenia bezpośredniego ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji na drogę publiczną i ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności – choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998r., II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 15 lipca 1998r., II SA 705/98, Lex nr 42384; z dnia 13 lutego 2001r., II SA 770/00, Lex nr 53363; z dnia 23 grudnia 2004r., OSK 986/04; z dnia 11 lipca 2007r., I OSK 1148/06; z dnia 20 grudnia 2010r., II OSK 1783/09; z dnia 21 grudnia 2010r., I OSK 319/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie jest wyłączone, gdy ma ona dostęp do drogi publicznej, choćby pośrednio w drodze ustanowionej służebności drogowej czy poprzez prywatną drogę wewnętrzną. Swobodne i niczym nieskrępowane korzystanie w praw właścicielskich zawsze odbywa się do momentu kolizji z interesem społecznym. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011r., I OSK 808/10, http://cbois.nsa.gov.pl).

Celem poczynienia ustaleń faktycznych w tak zakreślonych ramach prawnych organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, tj. postępowanie spełniające wymogi zarzucanego w skardze przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zakres tego postępowania jest prawidłowy. O wadliwości tego postępowania nie dowodzi zarzut skarżącego braku dokonania ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i natężenia ruchu drogowego. Nie jest bowiem wymagane przeprowadzanie dowodu, co do faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 k.p.a.). Takimi zaś są informacje o rosnącym na przestrzeni ostatnich lat natężeniu ruchu drogowym, w tym dostępne powszechnie w Internecie. Faktem powszechnie znanym jest też to, że natężenie ruchu na drogach jest obecnie znacznie większe niż w latach ubiegłych, zaś dodatkowe zjazdy z dróg wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwarzają one szczególne zagrożenie przy drogach o szczególnym natężeniu ruchu. Jest to spowodowane między innymi tym, że zjazdy takie wymuszają na wszystkich uczestnikach ruchu drogowego konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powodują ograniczenie płynności ruchu, powodując niejednokrotnie poważne kolizje drogowe (por. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2007r., II OSK 1143/06; z dnia 21 grudnia 2010r., I OSK 319/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Na okoliczności te trafnie zwróciły uwagę organy administracji, kierując się zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zasadnie organy administracji przyjęły, że dopuszczenie do sytuacji, w której możliwa była nieograniczona lokalizacja zjazdów z nieruchomości położonych przy tej drodze, spowodowałoby, iż nie spełniałaby ona celów dla niej przewidzianych. Co więcej, w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 grudnia 2010r., I OSK 319/10, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że już 8 568 pojazdów na dobę stanowi "szczególnie duże natężenie ruchu drogowego", co stanowiło jedną z przyczyn uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Tymczasem z pomiaru ruchu na drogach wojewódzkich w województwie [...] wynika, że średni dobowy ruch na drodze nr 710 wynosił w 2000r. na odcinku K – L 5 835 pojazdów samochodowych, w 2005r. na odcinku K – L 9 676 pojazdów samochodowych, w K 9 070 pojazdów samochodowych, zaś w 2010r. na odcinku K – L 10 572 pojazdów samochodowych, w K - 9 520 pojazdów samochodowych. Przedstawione wyżej dane wskazują, że natężenie ruchu drogowego na drodze nr 710 na odcinku w K i K – L jest większe niż to, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał w powołanym wyroku za "szczególnie duże" a nadto wykazuje ono stałą tendencję wzrostową. W sprawie niniejszej nie zachodziła zatem konieczność czynienia dodatkowych ustaleń w zakresie dotyczącym zagrożenia ruchu drogowego w związku z lokalizacją drugiego zjazdu indywidualnego do działek nr ewid. [...] i [...], skoro z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać do minimum liczbę zjazdów z dróg klasy G, na ich budowę zezwalać jedynie wówczas, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości, a optymalna, (choć oczywiście niemożliwa do zrealizowania) byłaby sytuacja, gdyby takich zjazdów nie było w ogóle (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007r., II OSK 1143/06, http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie sądu organy administracji nie naruszyły art. 8 k.p.a. – zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącego polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich. Działka nr [...] ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. A skoro obie one zostały jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę objęte jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, to oczywistym jest iż w konsekwencji te prawnie wyodrębnione i niezależne działki tworzą pewną faktyczną i organizacyjną całość, składającą się z dwu działek, choćby nawet z uwagi na charakter zabudowy i sposób korzystania z nich miały one różną funkcję (gospodarczą, mieszkalną, do przejazdu). Z tego powodu nie sposób sytuacji obu tych działek traktować jako identycznych z sytuacją pięciu działek wydzielonych z innej nieruchomości przyległej do drogi wojewódzkiej. Oznacza to, iż objęty wnioskiem w tej sprawie zjazd stanowiłby obok już funkcjonującego kolejny zjazd łączący działki nr [...] i [...] z tą samą drogą publiczną – z drogą wojewódzką nr 710 (ul. A) w miejscowości K. Nie można zatem mówić, iż poprzez odmowę udzielenia zgody na drugi zjazd korzystanie z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem zostało ograniczone, a tym bardziej w sposób istotnie wpływający na zakres prawa własności skarżącego. Ważąc interes publiczny i skarżącego jako właściciela nieruchomości należy bowiem uwzględniać to, iż droga wojewódzka nr 710 jest drogą klasy G, a więc jest to droga główna (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Drogi tej klasy powinny spełniać wskazane już wymagania techniczne i użytkowe klasy GP lub G (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) a określone w powołanym § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w dniu [...] Burmistrz K wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla 5 działek, dla inwestycji obejmującej, m.in. budowę 5 wjazdów na nieruchomość. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że projekt tej decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w postanowieniu z dnia [...]. Niezbędne ustalenia w tym postępowaniu poczynione zostały zatem w znacznie wcześniejszym okresie czasu i mogą dotyczyć zupełnie innych uwarunkowań. Poza tym inwestor, dla którego została wydana ta decyzją również będzie musiał uzyskać odrębną decyzję o wyrażeniu zgody na tę część inwestycji, która będzie realizowana w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, na co wskazał w uzasadnieniu decyzji Burmistrz K. Organ administracji – co pomija w swojej argumentacji skarżący - rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wydanie tego rodzaju decyzji, czy też tylko uzgodnienia w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie oznacza jeszcze nierównego traktowania obywateli i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania skarżącego z pominięciem prawnej dopuszczalności takiego rozwiązania. Jest to tym bardziej uzasadnione w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Nie jest bowiem sporne, że działka skarżącego nr [...] nie ma najmniejszej obiektywnie rozważanej możliwości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż ani nie przylega do drogi publicznej (jakiejkolwiek nawet najniższej klasy) ani nawet do drogi wewnętrznej poprzez którą taki dostęp byłby możliwy. Zawsze więc dostęp do drogi publicznej będzie możliwy tylko i wyłącznie poprzez działkę nr [...], przylegającą zarówno do drogi publicznej, jak i działki nr [...]. Nie są to więc sytuacje porównywalne z wydzielonymi z jednej działki pięcioma innymi niezależnymi gospodarczo działkami, bezpośrednio przylegającymi do drogi publicznej. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest też i ta okoliczność, że będący przedmiotem postępowania wniosek skarżący złożył w związku ze sprzedażą działki nr ewid. [...]. W dniu [...] skarżący zawarł warunkową umowę sprzedaży dotyczącą tej działki. W § 5 tej umowy strony umowy postanowiły, że w umowie przeniesienia prawa własności strona kupująca ustanowi na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu nr ewid. [...], nieodpłatną i na czas nieoznaczony, służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejazdu, przechodu oraz przeprowadzania mediów, ich konserwacji i napraw przez działkę gruntu o nr ewid. [...], pasem o szerokości 8 m biegnącym wzdłuż zachodniej granicy działki nr ewid. [...]. Jednakże skarżący nie podnosił, że doszło do zawarcia ostateczne umowy sprzedaży tej działki a z akt wynika, że Starosta [...] w dniu [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I), budynku magazynowego (kat. II) związanego z działalnością rolniczą, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji wody, instalacji energii elektrycznej, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr ewid. [...] i [...], przez co stały się one jedną całością użytkową. Opisana inwestycja ma więc objąć swoim zasięgiem obie działki, a inwestorem legitymującym się prawem do dysponowania nimi na cele budowlane jest w dalszym ciągu skarżący, co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Ewentualna sprzedaż jednej, czy też obu działek przez skarżącego w przyszłości, nie może więc mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest wydawana w okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w dacie jej wydania. Nie jest natomiast dopuszczalne, jeśli prawo takie jak w tej sprawie tego nie przewiduje, kształtowanie sytuacji prawnoadministracyjnej obywatela w przyszłych i niepewnych w dacie wydawania decyzji okolicznościach faktycznych.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu pozostawałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. W sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i dokonały prawidłowej subsumcji norm prawa materialnego. Każdorazowo kiedy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja uznaniowa kompetencje sądu administracyjnego są ograniczone do oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego i wyjaśniającego, natomiast najistotniejsza dla meritum sprawy kwestia celowości i racjonalności decyzji, stanowiąca element przysługującej organom wykonawczym szeroko rozumianej polityki administrowania, pozostaje poza "ingerencją" sądów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny, przepisy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i ich wykładnię. Uzasadnienie to umożliwiło kontrolę prawidłowości stanowiska organów administracji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

B.A.