Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz A. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ( dalej: "[...]PWIS", " organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2020 r. zna: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020r. Poz. 256, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. W. ( dalej: "skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. ( dalej : "PPIS", " organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wymierzającej A. W. karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), za nieprzestrzeganie w dniach 08 -11 kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia [...]PWIS , w dniu 11.04.2020r. w godzinach 16:00-0:00 starszy sierżant – M. M. pełnił służbę obchodową na terenie podległym [...] wspólnie z posterunkowym G. T. W dniu tym zgłoszono interwencję, opisując sytuację, która została sporządzona w formie notatki urzędowej. Z treści notatki wynikało, że o godzinie 19:30 pełniący służbę udali się do miejscowości U., skąd E. W. zgłosiła, że znana jej osobiście A. W., która na co dzień zamieszkuje w S., w dniu 08.04.2020 r. pomimo obowiązującego zakazu przemieszczania się, przyjechała do swoich dziadków tj. J. i J. C., zamieszkałych w miejscowości U. Ponadto zgłaszająca poinformowała, że w dniu. w którym dokonano zgłoszenia /tj. 11.04.2020r./ ok. godz. 19:00 widziała jak A. W. przemieszczała się kilkakrotnie samochodem marki Audi na niemieckich nr rejestracyjnych, a w dniu 10.04.2020 r. zatrzymała w/w samochód w bramie wjazdowej Państwa W. (zgłaszających) i włączała głośno grającą muzykę. Po przybyciu na miejsce, w miejscowości U. na posesji nr [...], funkcjonariusze zastali pojazd marki Audi A3, na niemieckich numerach rejestracyjnych - [...]. Pod wskazanym adresem, zastano A. W., J. C. oraz J. C. A. W. została przepytana na okoliczność przebywania u swoich dziadków w miejscowości U., jak również wielokrotnego poruszania się w/w pojazdem po tej miejscowości. A. W. oświadczyła, że istotnie, na co dzień zamieszkuje w S., jednak do dziadków przyjechała aby pomóc im w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, w którym zajmuje się hodowlą bydła mlecznego. Nie potrafiła natomiast wskazać powodu, dla którego przemieszczała się po terenie miejscowości U. w dniu 11.04.2020 r. oraz w dniu 10.04.2020 r. Obecni na miejscu J. i J. C. wskazali, iż faktycznie, wnuczka przyjechała pomagać im w obowiązkach gospodarskich, z racji ich wieku. Następnie poinformowano A. W. odnośnie do konsekwencji w przypadku naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, w tym między innymi o wyjątkach dopuszczających przemieszczanie się osoby. A. W. oświadczyła, że przepisy regulujące powyżej wskazane nakazy, zakazy i ograniczenia są nieważne i jeżeli funkcjonariusze chcą, to mogą wypisać jej mandat karny. Skarżąca została poinformowana, iż z powyższych czynności zostanie sporządzona notatka urzędowa do wniosku o ukaranie w Sądzie Rejonowym w M. w kierunku wykroczenia z art. 54 k.w. Następnie funkcjonariusze udali się pod adres U., gdzie zastano zgłaszającą E. W. Oświadczyła ona, że od dnia kiedy A. W. przyjechała do swoich dziadków tj. od 08.04.2020 r., codziennie wielokrotnie przemieszczała się samochodem marki Audi na niemieckich nr rejestracyjnych przy ich posesji. Jak podała zgłaszająca, A. W. jeździła również na pole za jej bratem M. i ojcem M. Ponadto, w dniu 08.04.2020 r. ok. godz. 20:30 A. W. miała zatrzymać w/w pojazd w bramie wjazdowej na posesję Państwa W. i puszczać celowo, głośno wulgarną muzykę, czym wówczas miała zakłócić spokój i porządek publiczny B. i A. W. którzy byli świadkami tego zdarzenia. E. W. poinformowała również, że sytuacja ta powtórzyła się w dniu 10.04.2020 r. o godz. 22:30, kiedy to A. W.a głośnym odtwarzaniem muzyki w ich bramie wjazdowej zakłóciła spokój i spoczynek nocny M., M., B., A. i E. W.

Jak zapisano w notatce urzędowej - w trakcie wykonywanych czynności A. W. zachowywała się lekceważąco i arogancko, ponadto nagrywała przebieg czynności swoim telefonem komórkowym. Została poinformowana o prawnych konsekwencjach udostępnienia wizerunku funkcjonariuszy będących na służbie. Podczas wykonywanych czynności obie strony wskazały, że konflikt między A. W. a Państwem W. trwa od kilku lat, i w związku z tym toczyły się również postępowania w Sądzie. O powyższym został poinformowany Dyżurny KPP [...].

W dniu 17.04.2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. wydał decyzję nr [...], wymierzającą A. W. karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/, za nieprzestrzeganie w dniach 08-11.04.2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. Jak wskazał [...]PWIS, w uzasadnieniu decyzji przywołano:

- ustawę o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. oraz jej zadania (Art.5 ust.1 pkt 4 oraz art.10 ust.1 pkt 3 (tj. Dz. U. z 2019r. poz.59 ze zm.);

- ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Art.46b) (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.);

- Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( § 5) (Dz. U. z 2020 r., poz. 658, dalej: " rozporządzenie").

Jak wskazał organ odwoławczy, powyżej cytowany § 5 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

[...]PWIS wskazał, że jak stwierdzono w decyzji nr [...] z dnia [...].04.2020 r. adresat nie podporządkował się powyższym regulacjom, co zostało utrwalone w postaci notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza [...], z której wynika, że adresat decyzji nie przestrzegał dniach 08-11.04.2020 r. zakazu określonego w ww. rozporządzeniu sposobu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej - zakazu przebywania na obszarze publicznym, poruszając się w celu innym niż wskazany w ww. rozporządzeniu, tj, przemieszczanie się bez zdefiniowania celu wyjścia z domu, czyli przebywając na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania niezgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie, którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa powyżej, wymiar kary w ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. tj. kwota 5.000.00 zł, jest jedyną właściwą skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Organ I instancji stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie. Organ wyjaśnił następnie, że odstąpił od zasady zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) z uwagi na fakt, iż działania strony stwarzają realne i bezpośrednie zagrożenia życia i zdrowia, zarówno dla strony jak i osób z którymi się ona spotyka. Tym samym na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpiono od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, wniosła skarżąca podnosząc, że w jej ocenie decyzja ta jest krzywdząca i niezgodna z prawem. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji. Podniosła, że jest zameldowana w S., jednak w miejscowości U., gmina D. posiada gospodarstwo rolne, w którym na stałe zamieszkuje jej babcia i dziadek, którymi się opiekuje, jak również całym gospodarstwem. Jak stwierdziła skarżąca, fakty te są znane funkcjonariuszowi policji w W. starszemu sierżantowi M. M., który napisał jej zdaniem - nieprawdziwą notatkę. Skarżąca stwierdziła w odwołaniu, iż funkcjonariusz policji prawdopodobnie złamał przepisy prawa, dlatego rozważa skierować sprawę na drogę prawną. Skarżąca wyjaśniła również, iż nie złamała w żadnym stopniu zakazu przemieszczania się, jak również, że każda jej sytuacja wyjścia z domu była zasadna i była związana z zaspokajaniem niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego lub pracą w gospodarstwie rolnym.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, skarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...]PWIS ustalił, że skarżąca w dniu 08.04.2020r, przyjechała do swoich dziadków do miejscowości U., w celu - jak stwierdziła pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, w którym ci zajmują się hodowlą bydła mlecznego. W tym czasie obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U RP poz. 658). Zakazywało ono do dnia 19 kwietnia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze.

Wyjątek stanowiło przemieszczanie się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść notatki policyjnej i na jej podstawie uznał, że chociaż obowiązywał zakaz przemieszczania się, skarżąca specjalnie przyjechała aż ze S. w okolice M. w tym celu, żeby pomagać dziadkom w prowadzeniu działalności rolniczej lub wykonywać prace w gospodarstwie rolnym, co było dozwolone jako wyjątek w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020r. (Dz. U RP poz. 658). Organ wskazał jednak, że jak wynika z treści notatki z dnia 11.04.2020 r., skarżąca wielokrotnie przemieszczała się samochodem marki Audi 3 na niemieckich numerach rejestracyjnych [...] i zapytana o powód tak częstych wyjazdów z posesji, na terenie której przebywała - nie potrafiła wskazać konkretnego celu tych wyjazdów. Nie wskazała również, że przemieszczała się w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, ani żadnym innym, które są objęte jako wyjątki w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U RP poz. 658). W ocenie organu, powyższe narusza zakaz przemieszczania się określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U RP poz. 658) i nie zalicza się do żadnego z określonych wyżej wyjątków od tego zakazu. Po tym, jak odwołująca się została pouczona o konsekwencjach w przypadku naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-!9, w tym, m.in, o wyjątkach dopuszczających przemieszczanie się osoby oświadczyła, że przepisy te są nieważne. [...]PWIS stwierdził, że

zacytowany przepis tj. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U RP poz. 658) był ważny w chwili gdy doszło do naruszenia wymagań tego przepisu i w sytuacji jak powyżej opisano, stanowił podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie. Dodatkowo, jak wskazał organ, odwołująca się, mimo obowiązującego zakazu przemieszczania się - jeździła samochodem na pole, nie żeby wykonywać prace polowe, ale za swoimi sąsiadami: M. i M. W. a celu tych wyjazdów nie określono. Ponadto organ wskazał, że podczas wykonywania czynności dokumentujących postępowanie skarżącej, odnosiła się ona do funkcjonariuszy w sposób lekceważący i arogancki, dokumentując w postaci filmu na telefonie komórkowym bez ich zgody przebieg zdarzenia. Została pouczona o konsekwencjach prawnych udostępnienia wizerunku funkcjonariuszy na służbie, bez ich zgody. Ponadto [...]PWIS wskazał, że w dniach 08.04.2020 r. oraz 10.04.2020 r. o godzinie odpowiednio ok. 20:30 oraz 22:30, odwołująca się zakłócała hałasem - poprzez głośne odtwarzanie muzyki, również wulgarnej z samochodu parkującego w bramie posesji osoby wnoszącej zawiadomienie o naruszeniu zakazu przemieszczania się - spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny jak również wywołała zgorszenie w miejscu publicznym, czym wyczerpała znamiona wykroczenia z art. 51 §1 Kodeksu Wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821ze zm.). Organ uznał, że wykroczenie to nie należy do naruszeń wymagań przepisów rozporządzenia i nie będzie brane pod uwagę przy wymierzaniu wysokości kary. Odnosząc się do zarzutu skarżącej sporządzenia niezgodnej z prawdą notatki, [...]PWIS stwierdził, iż powszechnie wiadomo, że policja stanowi ważną sferę życia publicznego, jest podstawową służbą, której zadaniem jest ochrona i utrzymanie porządku

publicznego, a ponadto ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Ponadto, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020r. Poz. 360), mając na uwadze znaczenie problematyki moralnej w wykonywaniu zawodu policjanta i jego służebną wobec społeczeństwa rolę, a także konieczność wzmocnienia oraz uzupełnienia obowiązków i praw policjanta wynikających z demokratycznie stanowionego prawa, opracowano "Zasady etyki zawodowej policjanta". Wynikają one z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Jego obowiązkiem jest przestrzeganie zasad etyki zawodowej. W sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant kieruje się zasadami współżycia społecznego i postępuje tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Policjant jest zawodem zaufania publicznego, czynności służbowe wykonywane są przez zatrudnionych według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, przy wykazywaniu się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością.

Policja stosuje się do zasady obiektywizmu, logicznie powiązanej z zasadą prawdy materialnej. Zasada ta nakazuje organom prowadzącym postępowanie badać oraz uwzględniać wszystkie okoliczności zdarzenia, kierować się bezstronnością wobec stron oraz innych uczestników postępowania. Jest to wyraz postulatu ustawowego, by ustalenia faktyczne były zgodne z rzeczywistością. Wobec powyższego, organ po przeanalizowaniu notatki urzędowej sporządzonej w dniu 11.04.2020 r. oraz odwołania, przychylił się do stanowiska opisanego w notatce i nie będzie odnosił się do zarzutu podniesionego w odwołaniu o nieprawdziwości notatki sporządzonej przeciwko niej, przez funkcjonariusza policji. Organ odwoławczy, zwrócił również uwagę, na fakt, iż zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej : " u.z.z.z.") w związku z Art.46b pkt 10 ww, ustawy - kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń , o których mowa w art 46b pkt (...) 9 12 – podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000zł do 30 000 zł. Zdaniem [...]PWIS, z powyższego wynika, że kara nałożona na skarżącą w wysokości 5000zł, jest najniższym wymiarem kary, jaki można nałożyć za opisane naruszenie przepisu o zakazie przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, które popełniano wielokrotnie.

Podsumowując, w ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nałożona kara w wysokości 5000 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/jest właściwą, skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Organ stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-I9), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie. W ocenie [...]PWIS, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...].04.2020 r., została wydana słusznie, z zachowaniem niezbędnych wymogów formalno - prawnych, tym samym całe postępowanie należy uznać za całkowicie zasadne, co zostało udowodnione w związku z czym nie ma podstaw, żeby uznać argumenty skarżącej.

Skargę na powyższą decyzję, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zaskarżając ją w całości. Nie podniosła w niej jednak żadnych zarzutów ani nie zawarła uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną nakazującą stwierdzenie ich nieważności i jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu zostało zainicjowane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji organów wymierzających skarżącej karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniach 08-11 kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Decyzje organów zostały wydane między innymi na podstawie:

- art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu"), delegacja ustawowa wskazywała, że: "(...) w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: (...) 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się";

- § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2020 r., poz. 658).

Na wstępie wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w

sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tam literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r. (sygn. akt I FSK 88/11) uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności. Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK sygn. akt Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)". Zgodnie art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 279/19).

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.). Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organy administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej.

Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. Z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")". Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09 – por. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie, jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji, każdy (a więc i organ administracji publicznej), jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (por. komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 31 ust. 3 Konstytucji ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania" (ibidem).

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych. Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej jest bezwzględnie obowiązująca. Art. 37 ust. 1 Konstytucji należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu jednostki, jego praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por. komentarz do art. 37 w P. Tuleja, red., op. cit.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się mogą podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. Komentarz do art. 52) swoboda przemieszczania się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu".

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34)

oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji, wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie. Nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że ta wolność obywatelska może doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej, wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą. Stanowiąc bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawodawcy prawny sposób wprowadzenia ograniczenia.

Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. cyt. w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., K. 25/97 (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją, co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu prawnego, odnosząc się do przedmiotu sprawy zawisłej przed tut. Sądem, stwierdzić należy, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji (w tym między innymi wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r., że "(...) tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki", powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organu I instancji § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 658) zawierał następującą regulację:

Do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, lub realizacji zadań mających na celu ochronę i zabezpieczenie upraw i płodów rolnych przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę lub przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

W rzeczywistości więc wskazany obowiązek, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dacie zdarzeń będących przyczyną nałożenia kary pieniężnej, a więc w dniach 08-11 kwietnia 2020 r., nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel nie może się swobodnie przemieszczać za wyjątkiem wypadków wskazanych w § 5 rozporządzenia. Skoro, co wynika z powyższych rozważań Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych naruszenie zawartego w ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym naruszenie zawartego w § 5 rozporządzenia zakazu przemieszczania się, nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organy kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Kara pieniężna została więc nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku penalnego) działania.

Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Oceny takiej może natomiast w ramach swojej kognicji dokonać sąd administracyjny. W ramach sądowej kognicji mieści się bowiem również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10). Jak ponadto stwierdził NSA w ww. wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". NSA wyjaśnił ponadto w cyt. w. wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 5 rozporządzenia był niezgodny z Konstytucją, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew postanowieniom art. 52 ust. 3 Konstytucji) - odmawia więc jego stosowania. Wolność przemieszczania (a w tym zachowanie określonej odległości pomiędzy osobami) – może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie a nie w rozporządzeniu. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznana za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał ponadto pod uwagę fakt, że wskazany przez organy, jako podstawa decyzji (w brzmieniu z dnia wydania decyzji), art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przewidywał, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: (...) 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się". Ze wskazanej delegacji ustawowej w żaden sposób nie wynika zakaz przemieszczania się pomiędzy miejscem zamieszkania a innym miejscem. Sąd stwierdza, że taka delegacja ustawowa ma charakter blankietowy i nie zawiera żadnych "wytycznych" odnośnie do wydania rozporządzenia. Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł. Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 22 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności zasad wskazujących na ograniczanie "przemieszczania się". Regulacja ta stanowi klasyczny przykład delegacji ustawowej wydanej bez żadnych "wytycznych".

Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego (zob. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 223 i n.) i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Z kolei upoważnienie musi określać: organ uprawniony do wydania rozporządzenia (szczegółowość podmiotowa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (szczegółowość przedmiotowa) oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (szczegółowość treściowa). Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe (zob. K. Działocha, B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń (aspekt materialny), "Państwo i Prawo" 2007, nr 10, s. 22). Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia powinno zawierać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Kontrola wytycznych sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny ogranicza się w zasadzie do dwóch zagadnień: po pierwsze, do zbadania, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne, gdyż ich brak przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia; po drugie, do ustalenia, czy kształt wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i charakterem materii przekazanej do regulacji w drodze rozporządzenia (zob. np. wyroki TK z: 6 maja 2003 r., sygn. akt P 21/01; 6 listopada 2007 r., sygn. akt U 8/05; 11 lutego 2010 r., sygn. akt K 15/09; 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09; 22 maja 2014 r., sygn. akt U 10/13; W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), "Przegląd Sejmowy" 2013, nr 4, s. 69). Jak stanowi § 66 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: z.t.p.): "Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności: 1) rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć w rozporządzeniu; 2) granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia rozporządzenia; 3) wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu; 4) cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie; 5) okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc rozporządzenie". Przez wytyczne należy rozumieć wskazówki co do treści aktu normatywnego lub kierunku merytorycznych rozwiązań. Wytyczne dotyczące treści aktu mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter negatywny (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy), jak i pozytywny (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma realizować dane unormowanie, czy też funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). Sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy, choć przyjmuje się, że stopień szczegółowości wytycznych powinien być wyższy, gdy przekazywane do uregulowania w rozporządzeniu sprawy dotyczą "sytuacji prawnej obywateli" (§ 66 ust. 2 z.t.p.; zob. też wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 50/02; 9 marca 2011 r., sygn. akt P 15/10). Wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe jest zamieszczenie ich w pozostałych przepisach ustawy, pod warunkiem, że istnieje możliwość precyzyjnego zrekonstruowania treści wytycznych (zob. np. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99; 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 50/02; 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09). Chociaż ustawa musi zawierać wytyczne, to nie muszą one być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie (por. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01; 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08). Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia wolności swobodnego i niczym nieograniczonego poruszania się obywateli po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organa obu instancji) nie było jednak w ogóle.

Odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaga również prawidłowość postępowania organów obu instancji oceniania przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w k.p.a. W ocenie Sądu decyzje organów w niniejszej sprawie zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko, ale w cytowanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom także wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. Przede wszystkim konieczne było przeprowadzenie określonych dowodów zwłaszcza z przesłuchania świadków, aby zweryfikować okoliczności wskazane w notatce policyjnej. Było to istotne zwłaszcza na wskazywany przez skarżącą konflikt pomiędzy nią a zawiadamiającymi, ciągnący się już od kilku lat.

Należy przypomnieć, że obowiązkiem organu (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) przed wydaniem decyzji było przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy pamiętać, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne (np. związane z rzeczywistym celem przemieszczania się skarżącej, który mógł wchodzić w zakres wyjątków wskazanych w rozporządzeniu), to niedopuszczalne było zastosowanie art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy obu instancji pozbawiły się możliwości sporządzenia uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie faktycznym, jak i prawnym.

W ocenie Sądu, przyjęta przez organy, jako priorytet, nadmierna szybkość postępowania doprowadziła do ograniczenia prawa strony do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiła skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, uprawniające organy do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Załatwienie bowiem sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącej za naruszenie zakazu przemieszczania się nie miało bowiem już żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej było bowiem środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym. Prewencja ogólna i szczególna w żadnej merze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia przez organ skarżącej skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw strony postępowania administracyjnego. Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k. p. a.

W konsekwencji, organy obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Analiza zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazuje na to, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie przez stronę rozporządzenia organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organa administracji publicznej w dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzeniu innych dowodów (w tym z urzędu, co jest zasadą administracyjnego postępowania dowodowego), w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić okoliczności podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zatem w niniejszej sprawie nie można uznać, że notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza policji może być jedynym i wystarczającym dowodem do obiektywnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji i lekceważąc wnioski dowodowe skarżącego, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Skoro ponadto postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i ten obowiązek organu nie może być zaniechany z uwagi na jakiekolwiek, szczególne okoliczności sprawy.

Opisane powyżej naruszenie przez organy obu instancji art. 6, 7, 8 § 1, 12 § 1, 61 § 4, 77 § 1 k.p.a. - Sąd ocenia, jako rażące. O takim charakterze naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia skarżącej bez podstawy prawnej przysługujących jej wskazanych praw procesowych, a tym samym pozbawienie jej jakiejkolwiek możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną. W rzeczywistości też postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie charakter postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego skarżącej przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Dlatego też zaskarżona decyzja i decyzja PPIS wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). W takim kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do prewencji ogólnej i szczególnej nałożonej na skarżącej kary pieniężnej, za sporządzone z pominięciem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne bowiem – co do zasady – przyznanie prymatu interesu ogólnego, społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, wykazywania wszelkimi dowodami okoliczności odmiennych od stwierdzonych notatką policyjną, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary. Dodatkowo organ nie uzasadnił w sposób właściwy, jakie przyjął założenia wskazując na wysokość kary. Nie odniesiono się w ogóle ani nie sprawdzono sytuacji materialnej skarżącej. Zatem naruszono również w sprawie art. 189d k.p.a. wskazujący na dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej jest ograniczona - wyznaczają ją granice ustawowego zagrożenia, tj. ustawowe granice wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz ustawowe dyrektywy wymiaru tej kary. Organ administracji publicznej stosuje wskazane w art. 189d k.p.a. dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wymaga tego zasada indywidualizacji kary. Biorąc pod uwagę powyższe, w analizowanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), upoważniającą Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna w sprawie niniejszej odnosi się w swej istocie do ocen w płaszczyźnie konstytucyjnej i formalnoprawnej. Ocena prawna w płaszczyźnie konstytucyjnej wyraża się w stanowisku Sądu o skutkach:

a) niezgodności aktu podustawowego, jakim było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z przepisami Konstytucji, wskazanymi w uzasadnieniu, powodującej, że nie może ono w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, być uznane za skuteczną i legalną podstawę prawną ograniczenia tych praw i wolności obywateli, a w konsekwencji ukarania obywatela;

b) wadliwego i naruszającego art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niezawierającego żadnych wytycznych dotyczących treści aktu.

Tak dokonana ocena prawna pozwoliła bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na odmowę zastosowania wskazanego rozporządzenia w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne i w konsekwencji na uznanie, że wydanie zaskarżonych decyzji organów obu instancji nastąpiło bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej. Ocena prawna w płaszczyźnie formalnoprawnej wyraża się natomiast w stanowisku tut. Sądu o niedopuszczalności arbitralnego ograniczania przez organy administracji publicznej podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego. Dokonane w sprawie niniejszej pozbawienie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu oraz naruszenie fundamentalnych zasad postępowania dowodowego nakazuje Sądowi uznać, że organy obu instancji rażąco naruszyły prawo. Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Stwierdzenie przez sąd obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za w pełni uzasadnioną. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – orzekł jak w sentencji.