Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a., a także uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalił dla B. J. jednorazową opłatę w wysokości 4650 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem prawa własności nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. 0,4769 ha Skawina objęte księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalanymi miejscowymi planami obowiązujących do 31 grudnia 2003 r., następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013r., oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r. , a w końcu aktualnie obowiązującego miejscowego planu uchwalonego przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r. Podano, że przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych ozn. Symbolem R/UC oraz terenów leśnych RL, na częściowo tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczone symbolem A1P i tereny leśne ZP, a następnie wedle zapisów obecnie obowiązującego planu na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu planu A1P, P4 i P5.6. Na mocy orzeczeń Sądów Administracyjnych stwierdzono nieważność powyższej uchwały. Zgodnie z zapisami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A 30PU oraz fragmentarycznie w terenach tras komunikacyjnych - ulice klasy Z (zbiorcze) o symbolu KDZ. Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Skawinie. Organ wskazał , że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Podał też, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Skawina, argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych - są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. W związku z tym przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie. Operat wykazał różnice pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A l P, a jego wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A 30PU oraz fragmentarycznie w terenach tras komunikacyjnych -ulice klasy Z (zbiorcze) o symbolu KDZ. W zakresie sposobu obliczenia opłaty organ wskazał, że wg. operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowych działek nr [...] i [...] o pow. 0,4769 ha w Skawinie, który przy zastosowaniu 30% stawki procentowej uchwalonej w planie miejscowym, daje wysokość jednorazowej opłaty, w kwocie 4650,00 zł.

Od tej decyzji wołanie wniosła B. J. kwestionując naliczenia opłaty planistycznej oraz wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Zarzucono oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174 - 176 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. 0,4769 ha Skawina objęte księgą wieczystą nr [...] została zbyta w okresie 5- ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaż Rep. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art.87 ust.3 upzp oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej , oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez "Radę Miejską w. Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A 30PU oraz fragmentarycznie w terenach tras komunikacyjnych -ulice klasy Z (zbiorcze) o symbolu KDZ. Uchwała została ogłoszona w dniu 14 stycznia 2014r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego nr 266 z 2014 r. , a weszła w życie 16 lutego 2014 r. Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol RAJC określały uchwała nr 31/89 Rady Narodowej MiG Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. Obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust.3 a ustawy do 31 grudnia 2003 r. Uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2016 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006r . Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych , składów i magazynów - symbol A 1 P oraz tereny lasów o Symbolu LZ. Co do wymienionej uchwały, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r sygn. akt II SA/Kr 1599/12 została stwierdzona jej nieważność , zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014r II OSK 1208/13 oddalona skarga kasacyjna Gminy Skawina. Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym wedle postanowień art.154 u.g.n. rzeczoznawcy majątkowemu dokonał wyboru podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na 253 758 zł. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości z uwzględnieniem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. została wyliczona na 35100 zł Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na 269 258 zł. Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny -możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Wbrew twierdzeniom odwołania dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ugn. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Różnica wartości wynosi 15500 zł co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę 4650 zł należnej opłaty planistycznej. Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty Kolegium podzieliło wyrażone stanowisko, iż skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. powoduje stan prawny taki jakby ten akt nigdy nie został uchwalony (ex tunc). Jest on znany Kolegium, tym niemniej ustawodawca regulując przepisem art. .37 ust. 1 zd.2 ustawy sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie dokonanej przez gminę zmiany planistycznej wyraźnie stanowi o znaczeniu możliwości zagospodarowania /atrakcyjności/ nieruchomości jakie otrzymuje właściciel nieruchomości po uchwaleniu mpzp i jakie posiadał przed uchwaleniem. Powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy zobowiązują organy administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej takim planem i wydania rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia takiego wzrostu przez powołaną do takiego ustalenia osobę rzeczoznawcy majątkowego. Przeprowadzając analizę czasową stanu prawnego - stanów planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dacie uchwalenia uchwały nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013r. obowiązywał mpzp z 15 maja 2006 r. określający przeznaczenie działek w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów A 1 P oraz tereny lasów ZL Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Skawina z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie mpzp nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r. Obecnie stan prawny jest taki, iż obowiązuje uchwała nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013r. Rady Miejskiej w Skawinie, która dla analizowanej działki przyjmuje inne, poszerzone w stosunku do poprzedniego planu przeznaczenie - tereny zabudowy produkcyjno -usługowej symbol A 30 PU oraz fragmentarycznie w terenach tras komunikacyjnych - ulice klasy Z (zbiorcze) o symbolu KDZ. Przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśnić należy, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu ustalono - jak już wyżej była o tym mowa - na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. J. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrkiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych;

2/ art. 8 w związku z art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

3/ art. 140 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji błędnego stanu faktycznego tj. przyjęcie, że w dacie uchwalania uchwały z dnia 12 grudnia 2013 r. obowiązywał plan z dnia 15 maja 2006 r.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją

decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcje czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Mianowicie wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. Tak w planie z 15 maja 2006 r. (§ 15) jak i z 12 grudnia 2013 r. (§ 33) podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie go pod obiekty i urządzenia produkcyjne składowe i magazynowe. Przeznaczenie dopuszczalne w planie z 15 maja 2006 r. to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. Z kolei plan uchwalony w dniu z 12 grudnia 2013 r. jako przeznaczenie dopuszczalne wskakuje lokalizację obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, ośrodków doskonalenia zawodowego, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji, inwestycji celu publicznego w terenach, obiektów małej architektury i zieleni urządzonej w tym izolacyjnej. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2013 r., gdyż w planie obowiązującym dla tego obszaru dotychczas, przeznaczenie terenu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w planie nowo uchwalonym.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. W czasie od uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 12 grudnia 2013 r. do rozpoznania skargi kasacyjnej plan zagospodarowania przestrzennego z 15 maja 2006 r. o obrocie prawnym zatem istniał, jako plan miejscowy, który utracił moc obowiązującą na skutek wejścia w życie planu nowego. Przewiduje to regulacja zamieszona w art. 34 ustawy - wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2016 r. II OSK 3102/14 przepis art. 34 ust. 1 u.p.z.p. statuuje zasadę, iż dla danego terenu w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Tak więc w dniu 12 grudnia 2013 r. nowy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował utratę mocy obowiązującej (derogację) planu dotychczas obowiązującego (uchwalonego 15 maja 2006 r.) i który dotychczas z obrotu prawnego nie został wyeleminowany – nie ma takiego skutku nieprawomocny wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały wprowadzającej plan. Na tą też datę należy oceniać czy nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości, skutkująca możliwością nałożenia opłaty planistycznej w razie jej zbycia, w terminie 5 lat od daty uchwalenia planu. Pewność obrotu prawnego wymaga wyznaczenia daty wzrostu wartości nieruchomości w kontekście możliwości nałożenia opłaty spowodowanej tym wzrostem a jak mowa wyżej z analizy przepisu art. 36 ust 4 ustawy wynika, że datą ta jest data uchwaleniem planu miejscowego. Późniejsze zdarzenia nie mogą na tą sytuację wpływać ani jej zmieniać. Osoby zbywające nieruchomość powinny mieć pewność, co do swojej sytuacji prawnej i zakresu obowiązków w tym fiskalnych związanych z zamierzonym obrotem (sprzedażą) swojej własności. Nie można dopuścić w tym przedmiocie dowolności, a co za tym idzie niepewności co do obrotu nieruchomościami i konsekwencji związanej z tym obrotem. Osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe, jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Na koniec kilka uwag o skutku prawnym orzeczenia przez sąd nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne i jest poddany innym zdarzeniom prawnym, które na nie wpływają np. jak w niniejszej sprawie, traci moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego aktu, który ten sam przedmiot reguluje. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Konkludując podnieść należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.