Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 376/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. K. na czynności Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w T. w przedmiocie procedury "Niebieska Karta" postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 376/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi T. K. na czynności Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w T. w przedmiocie procedury "Niebieska Karta", odrzucił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 14 marca 2015 r. T. K. (dalej skarżący) wniósł do WSA w Bydgoszczy skargę na czynności podejmowane przez Miejski Zespół Interdyscyplinarny ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w T. (dalej Zespół Interdyscyplinarny) w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta", zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury "Niebieskie Karty" (Dz. U. nr 209, poz. 1245, dalej rozporządzenie) w zw. z art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 [ze zm.], dalej ustawa bądź uppr) przez wadliwe przyjęcie, że wniesiona tzw. "Niebieska Karta" jest podstawą prowadzenia czynności w ramach postępowania objętego procedurą tzw. "Niebieskiej Karty", w sytuacji gdy została ona sporządzona wadliwie z powodu naruszenia wymogów formalnych.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w T.u przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania z udziałem skarżącego i wniósł o jej oddalenie [k. 2-3, 5-7v akt sądowych].

Sąd I instancji wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi każdorazowo bada dopuszczalność skargi i ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi. Jednym z elementów tego procesu jest ustalenie, czy sprawa objęta jest kognicją sądów administracyjnych.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) .

Stosownie do treści art. 3 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).

W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej, tj. organów administracji publicznej i to tylko w zakresie wyznaczonym w art. 3 ppsa. Poza tym sprawa sądowoadministracyjna obejmować może wyłącznie spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach, powodując ich odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił czynności podejmowane przez Zespół Interdyscyplinarny w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta".

By stwierdzić, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżone czynności pochodzą od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowią one jeden z aktów czy czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa.

Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa). Organy wymienione w art. 1 pkt 1 kpa określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W art. 5 § "1" [winno być "2"] pkt 3 kpa wymieniono podmioty zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego [oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2].

Mając na celu ustalenie, czy Zespół Interdyscyplinarny uznać można za organ administracji publicznej, koniecznym było dokonanie w pierwszej kolejności analizy przepisów prawa dotyczących zespołu interdyscyplinarnego, wskazujących na jego charakter prawny i zasady funkcjonowania.

Instytucja "zespołu interdyscyplinarnego" znajduje swoje uregulowanie w przepisach art. 9a-9c ustawy. Art. 9a-9c ustawy zostały wprowadzone do ww. ustawy na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 125, poz. 842) i weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2010 r. Jak wskazuje treść uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, obowiązek tworzenia zespołów interdyscyplinarnych miał być wskazaniem do wspólnych działań przedstawicieli służb zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie (druk nr 1698, www.sejm.gov.pl). Podczas prac sejmowych podkreślano, że w każdej gminie winien funkcjonować podmiot, który zajmuje się organizowaniem działalności w obszarze profilaktyki, zapobiegania i przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz pomocy osobom, które tej przemocy doświadczają.

Zespoły interdyscyplinarne są elementem tworzonego przez gminę systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że ustawa nie określa w sposób wyraźny statusu zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków (ust. 6). Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 7). Stosownie do ust. 8, zespół działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia zespołowi ośrodek pomocy społecznej (ust. 9). Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach zadań służbowych lub zawodowych (ust. 13). Szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu mają zostać określone przez gminę w drodze jej uchwały (ust. 15).

Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 1 ustawy). Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Stosownie do treści ust. 3 cyt. artykułu do zadań grup roboczych należy, w szczególności:

1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie;

2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy;

3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia, wypełniony formularz "Niebieskiej Karty – A" przekazywany jest do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego celem nadania procedurze dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności.

Sąd I instancji uznał, że Zespół Interdyscyplinarny, który podjął zaskarżone czynności, nie jest organem administracji publicznej, ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 ppsa). Zespół Interdyscyplinarny, choć jego status prawny nie jest jednoznaczny, nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on swoistego rodzaju płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a którzy i tak działając w ramach zespołu, wykonują swoje obowiązki zawodowe lub służbowe.

W ocenie Sądu I instancji, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro ani Zespół Interdyscyplinarny, ani jego Przewodniczący nie posiadają kompetencji to wydawania aktów, które w sposób prawny kształtują prawa i obowiązki stron, to nie można uznać, że są w znaczeniu funkcjonalnym organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji w tym zakresie sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa; k. 9-12 akt sądowych).

Skargę kasacyjną na to postanowienie wywiódł T. K. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A. K..

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ppsa, przez wadliwe przyjęcie, że "nie czynności Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej i nie mogą stanowić przedmiotu skargi do Sądu" (petitum skargi kasacyjnej). Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego (k. 18-22 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w T. wniósł o oddalenie skargi (k. 32-35 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że aby stwierdzić, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżone czynności pochodzą od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowią one jeden z aktów czy czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa.

Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 2687 ze zm., dalej kpa), zgodnie z którą organy wymienione w art. 1 pkt 1 kpa określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym (art. 1 pkt 2 kpa J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 8, nb 10; s. 36, nb 3). W art. 5 § 1 pkt 3 kpa wymieniono podmioty zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. We współczesnej doktrynie trafnie wskazuje się, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dostrzega, że we współczesnej przestrzeni prawnej pojawia się coraz więcej podmiotów administrujących, które stanowią organy w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym (M. Stahl w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System Prawa Administracyjnego, t. 6, INPr PAN 2011 s. 66-67, nb 69; s. 70, nb 77; J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące – kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń, 15-16.11.2005, s. 219).

Zespół Interdyscyplinarny uznać należy za kolegialny organ administrujący w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem został powołany na podstawie ustawy; każda gmina ma obowiązek powołania zespołu interdyscyplinarnego; ustawodawca wskazał organ który powołuje zespół interdyscyplinarny (wójt, burmistrz albo prezydent miasta; art. 9a ust. 2 uppr); określił organ (rada gminy), który w drodze uchwały, określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (art. 9a ust. 10 uppr); określił skład zespołu interdyscyplinarnego – zarówno obligatoryjny (art. 9a ust. 3 i 4 uppr), jak i fakultatywny (art. 9a ust. 5 uppr). Zespół Interdyscyplinarny podejmuje działania przewidziane w ustawie i w rozporządzeniu - w zakresie administracji publicznej.

W myśl art. 9b ust. 1 tej ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

Analiza kompetencji, powierzonych Zespołowi Interdyscyplinarnemu, wynikających z ustawy i rozporządzenia wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 uppr; M. Stahl – op. cit. s. 79, nb 98). Ustawodawca nie powierzył Zespołowi Interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych – w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w punktach 1-3 § 2 art. 3 ppsa aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie działania podejmowane przez Zespół Interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (K. Ziemski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, nb 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, nb 251; s. 226, nb 276; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, nb 139-140, 142, 145).

Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego, wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków (art. 9a ust. 6 uppr), nie ma własnych kompetencji i pełni funkcję organizatorską dla sprawnego działania zespołu interdyscyplinarnego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia; M. Stahl – op. cit. s. 76-77, nb 90).

Zespół interdyscyplinarny jest elementem systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawodawca odrębnie uregulował sposób wykonywania obowiązków przez zawodowego kuratora sądowego i procedurę postępowania w przypadku sprawowania dozoru wobec sprawcy przemocy w rodzinie (cz. III pkt 10, 10.1 i 10.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16.12.2014 r. U 2/14, OTK-A 2014/11/119).

W przedmiotowej sprawie skarżący podniósł, że u podstaw złożenia skargi legło to, że "Niebieska Karta" sporządzona została z naruszeniem ustawowych wymogów, bowiem wypełniona została bez udziału pełnoletniej osoby najbliższej dziecku i bez udziału dziecka należycie reprezentowanego, ze względu na co sporządzona jest bezskutecznie. Skarżący nie zgodził się z Sądem I instancji, który niezasadnie odrzucił skargę, uznając, że w "pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej i to tylko w zakresie wyznaczonym w art. 3 ppsa. W jego ocenie skarżone czynności należą do czynności z zakresu administracji publicznej i dotyczą innych czynności z zakresu administracji publicznej. Wywiódł, że do "aktów lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przede wszystkim zaliczyć należy czynności materialnotechniczne, i czynności z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, które są [...] niewątpliwie czynnościami podjętymi poza skodyfikowanym postępowaniem administracyjnym i zazwyczaj nie mają charakteru procesowego, lecz materialny; tj. dotyczą wprost uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dlatego też należy przyjąć, że kontrola sądowa decyzji i postanowień oraz innych aktów lub czynności winna obejmować całość sprawy o charakterze materialnym. Skarżący, w odniesieniu do różnych regulacji prawnych, wskazał, że w stosunku do zaskarżanej czynności nie jest wymagany bezpośredni, lecz jedynie pośredni związek czynności z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa.

Skarżący nie wskazuje żadnych konkretnych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to takie, które:

1. mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej;

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych;

3. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 32-36, uw. 16-19).

Żadna z czynności podejmowanych przez Zespół Interdyscyplinarny bądź przez Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Procedura "Niebieskich Kart" służy w istocie zmniejszaniu ciemnej liczby spraw, w których dochodzić może do przemocy w rodzinie, zatem została tak ukształtowana przez ustawodawcę, by nie wymagała stosowania środków, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa.

Nie pozbawia to skarżącego prawa do sądu. Prawa i obowiązki skarżącego będą kształtowane w ramach postępowań regulowanych odrębnymi ustawami – przed wysoko wyspecjalizowanymi organami państwowymi - Sądem Rodzinnym (kpc, kro; k. 46 akt Zespołu) bądź Prokuratorem a następnie – ewentualnie – Sądem powszechnym (kpk, kk; k. 28-27 akt Zespołu). W każdym z tych postępowań skarżący korzystać będzie z prawa do obrony.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art.197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji.