Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 21/13 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu na rzecz M.P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 21/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z [...] listopada 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 27 lipca 2009 r. M. P. i M. O. wystąpili do Starosty Jeleniogórskiego o wszczęcie postępowania i dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w P. gm. Podgórzyn przez przywrócenie pierwotnego przebiegu granic działek nr [...] – obecnie [...] – własności S. N., [...] – własności M. O. i [...] – własności Gminy Podgórzyn – droga, wskazując, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wytyczona była od sprzed wojny ścieżka, umożliwiająca dostęp do drogi nr [...] z działek nr [...] i nr [...] – ta stanowiła własność M. P., co wynika z map niemieckich i polskich, zaś w ewidencji powojennej ścieżka nie została oznaczona żadnym numerem.

Starosta Jeleniogórski, decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] – wydaną w wyniku uchylenia jego wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania – odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji, wyjaśniając, że na skutek prac geodezyjnych z 1959 r., których efektem było założenie ewidencji, zgodnie z dokumentacją przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działki o nr [...] i [...] miały wspólną granicę i taki stan istnieje do dzisiaj. Na skutek odwołania M. P. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Decyzję tę uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi M. P., wyrokiem z 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 644/10, wskazując, iż organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy M. P. posiada interes prawny i zobowiązał Inspektora do ustalenia tej kwestii, a w zależności od jej wyniku wydanie rozstrzygnięcia, zaś w sytuacji uznania istnienia tego interesu dopiero merytoryczne rozpoznanie odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1092/11, oddalił skargę M. P.. W wyniku tych wyroków Dolnośląski Wojewódzki Inspektor, decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] – wskazaną na wstępie, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że M. P. w całym postępowaniu nie wykazał interesu prawnego, bowiem kwestionował cały czas jedynie przebieg granic działek nr [...] – obecnie [...] i [...], które nie są przedmiotem jego prawa własności.

W skardze na tę decyzję M. P. podkreślił, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji mogła nastąpić również z urzędu, czego domagał się w istocie, występując o skorygowanie omyłki polegającej na niewyrysowaniu jednej linii na mapie w czasie modernizacji operatu kartograficznego; przyznał, że być może właściwą drogą załatwienia sprawy byłoby rozgraniczenie, ale uznał jego przeprowadzenie za zbędne; nie zgodził się z poglądem, że na nim spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego w sprawie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: we wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wywodził: jego interes prawny wynika z faktu, że zmiana granic działek [...] i [...] zakłóciła dostęp do działki [...] oraz ustalone stosunki miejscowe, co naruszyło art. 144 k.c., a zmiana granic ma wszelkie znamiona pośredniej immisji, działka, na której umiejscowiony był ciąg pieszy wchodziła pierwotnie w skład działki nr 228, a po jej podziale powstały działki nr [...] (skarżącego) i 228/2 (droga Skarbu Państwa), zaś nieoznaczony numerem ciąg pieszy pozostał, oraz wniósł alternatywnie o włączenie tej "działki" do drogi gminnej, bądź do działki [...] wraz z ustanowieniem tam służebności przejścia na rzecz działki [...], bądź wyodrębnienie jej jako działki nr 228/3, zwracając uwagę, że obecnie "działka" ta powiększa działkę [...], której właściciel nie sprzeciwia się wnioskom i wskazał, że organ nie odniósł się do tych twierdzeń, jak również do próby wykazania przez M. P. własnego interesu prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd uznał, że organ przeprowadził trafną analizę przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), uznając, iż osoby nie będące właścicielami działek nie są stronami postępowania w sprawie zmian w ewidencji działek sąsiednich, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdyż twierdzenia skarżącego dowodzą jedynie istnienia po jego stronie interesu faktycznego, bowiem jest on subiektywnie przeświadczony, że korzystanie przez niego z cudzej nieruchomości w sposób odpowiadający służebności przechodu i nie kwestionowanie przez jej właściciela, może ulec bliżej nieokreślonemu zakłóceniu, jeżeli przedmiot tego korzystania nie zostanie wyodrębniony geodezyjnie z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył mienia skarżącego przez to, że uznał, iż nie ma on legitymacji do żądania korekty w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wydzieleniu z cudzej nieruchomości części terenu, z której faktycznie korzysta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono, w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 7, art. 9, art. 28, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. na skutek oddalenia skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek nr [...], [...] i [...] w P. gm. Podgórzyn, mimo oczywistej zasadności skargi.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z prawem, bowiem w I instancji została wydana decyzja merytoryczna odmowna, ale co było znakiem uznania skarżącego za stronę postępowania, zatem niezrozumiała jest utrata tego przymiotu na etapie postępowania odwoławczego. Wskazano też, że zaskarżony wyrok powiela błędne i aprioryczne zapatrywania organu odwoławczego o braku wykazania interesu prawnego, choć żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku, a kwestia ta jest jedną z okoliczności podlegających wyjaśnieniu w toku załatwiania sprawy. Zdaniem skarżącego, brak interesu prawnego nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż powodem umorzenia może być tylko bezprzedmiotowość postępowania, a brak przymiotu strony u odwołującego skutkuje niedopuszczalnością odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie zapadły już orzeczenia Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu, zatem ocena prawna w nich zawarta i wskazówki co do dalszego postępowania wiązały organ odwoławczy – Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W wyroku z 10 marca 2011 r. – od którego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zarzucił Inspektorowi zaniechanie ustalenia interesu prawnego M. P. i zobligował organ do zbadania tej kwestii i wydania stosownego do tych ustaleń rozstrzygnięcia. Dolnośląski Inspektor uznał, że M. P. nie służy przymiot strony, bowiem domagał się on w całym postępowaniu zmian w ewidencji gruntów, polegających na korekcie granic działek nie stanowiących jego własności. Zgodzić należy się z organem co do tej oceny, a co za tym idzie również z Wojewódzkim Sądem, który pogląd ten podzielił. Z przepisów regulujących zagadnienie ewidencji gruntów i budynków – ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne – art. 20 i przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków – § 46 – wynika, że ewidencja stanowi zbiór informacji o charakterze przedmiotowym i podmiotowym: o gruntach (powierzchnia, położenie, rodzaj użytków, zbiory dokumentów), o właścicielach (dane osobowe, adresy), a także, że upoważnienie do wystąpienia o dokonywanie zmian w tej ewidencji służy właścicielom, zatem osobom legitymującym się prawem własności do działek, co do których domagają się wprowadzenia zmian w tej ewidencji.

M. P. domagał się korekty granic działek w P. o nr [...] – obecnie [...], [...] i [...] poprzez wprowadzenie zmiany w ich ewidencji nie będąc właścicielem żadnej z nich, co jest w sprawie bezsporne. W takiej sytuacji nie można uznać, iż ma on przymiot strony w postępowaniu, które miałoby się zakończyć ewentualnym wprowadzeniem zmian w ewidencji tych działek, nie ma bowiem interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego – Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy wykonawcze, gdyż taki mają tylko właściciele. M. P. jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i nr [...], ale jego wniosek nie dotyczył zmiany w ewidencji tej działki, a jedynie umożliwienia dostępu z jego działki nr [...] do działki nr [...] – drogi, poprzez zmianę granic działek sąsiednich.

Jak powiedziano wyżej, ocena organu i Wojewódzkiego Sądu, co do braku przymiotu strony M. P. jest słuszna, z przyczyn wyżej wskazanych, jednak wniosków z niej wyciągniętych i wydanych orzeczeń nie można zaakceptować, bowiem umorzenie postępowania odwoławczego przez Inspektora i akceptacja tego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd naruszają art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

M. P. przymiotu strony nie posiadał od początku, tj. od wszczęcia postępowania, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym. Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie. Może zdarzyć się sytuacja, że podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym np. w przypadku nieruchomości – zbycia tytułu prawnego. W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jednak w niniejszej sprawie żaden z takich przypadków nie miał miejsca, bowiem jak wskazano wyżej, M. P. przymiotu strony w ogóle nie posiadał, od samego początku.

Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wniosek o wszczęcie postępowania i wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów wnieśli M. O. i M. P.. Jakkolwiek wniosek ten zawarty był w jednym piśmie procesowym, bowiem podpisanym przez dwoje wnioskodawców, to jednak w istocie były to dwa wnioski, pochodzące od dwóch różnych podmiotów, zatem potraktowane powinny były zostać – na wstępie – odrębnie. Art. 62 k.p.a. dopuszcza połączenie i prowadzenie jednego postępowania z wniosku więcej niż jednej strony o ile prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego, tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie tylko ta ostatnia przesłanka była spełniona, właściwy był bowiem ten sam organ – Starosta Jeleniogórski. Jednak zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna były różne.

Celem wniosku było umożliwienie dostępu do drogi – działki nr [...] z działki nr [...] – własność M. P., zaś działka nr [...] – własność M. O. dostęp taki posiada właśnie przez ową ścieżkę – działkę nieoznaczoną z kamiennymi schodkami. Zmiana w ewidencji miała dotyczyć działek nr [...] obecnie [...], [...] i [...], zatem o ile M. O. była uprawniona do domagania się zmiany granic działki nr [...], jako jej właściciel, to już M. P. nie był do tego legitymowany, o czym była mowa wyżej. W takim stanie Starosta Jeleniogórski nie miał podstaw do połączenia spraw, a wprost przeciwnie – powinien był je rozdzielić. O ile bowiem wniosek M. O. mógł załatwić co do istoty o tyle wniosku M. P. w taki sposób nie mógł rozstrzygnąć. Wniosek bowiem podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. – co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła nieruchomości, a badanie legitymacji strony wymagało ustalenia prawa własności do działek należy przyjąć za właściwe to drugie rozwiązanie – decyzja na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta Jeleniogórski natomiast w ogóle nie badał legitymacji wnioskodawców i wydał decyzję co do istoty w sytuacji, gdy z wniosku M. P. nie mógł tego uczynić.

Ustaliwszy zatem w postępowaniu odwoławczym, że M. P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powinien był dostosować swoje rozstrzygniecie do tego ustalenia. Art. 138 § 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu różne możliwości załatwienia sprawy w zależności od jej stanu. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji – pkt 1, uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub części – pkt 2 albo umorzenie postępowania odwoławczego – pkt 3. Skoro z wniosku M. P. nie mogło być wszczęte w ogóle postępowanie administracyjne Inspektor w tym zakresie powinien był decyzję Starosty uchylić i postępowanie przed nim umorzyć.

Z przyczyn powyższych należało uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).