Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015r. sprawy ze skargi P. G. - Redaktora Naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy P. rozpatrzenia wniosku dziennika "Ł." z dnia 7 października 2014 r. (data wpływu do organu 14 października 2014r.) o udzielenie informacji prasowej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego P. na rzecz P. G. - Redaktora Naczelnego dziennika "Ł." kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 18 grudnia 2014 r. P. G., redaktor naczelny dziennika "Ł.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r. (data wpływu do organu 14 października 2014r.) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. Na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi domagał się nakazania ZO PZŁ udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni.

W uzasadnieniu podniesiono, że dziennikarz dziennika "Ł." K. M. w opisanym wniosku wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawo prasowe o udzielenie informacji poprzez nadesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w 2014r. w formie kserokopii, przesyłką pocztową lub skanów pocztą email . Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił informacji, ani nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których stanowi u.d.i.p. Za takie działanie, zdaniem skarżącego, nie można uznać pisma z dnia 5 listopada 2014r., w którym organ w celu pozyskania wnioskowanej informacji zapraszał do siedziby. Ponadto organ z naruszeniem art. 14 u.d.i.p. zmienił formę udostępnienia informacji, bez wskazania, że nie posiada środków technicznych, umożliwiających udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis art. 3a Prawa prasowego umożliwia w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosowanie przepisów u.d.i.p. Z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wynika, że ustawodawca przekazał PZŁ szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania nałożone na PZŁ ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów określonych w ustawie, powinna być udzielona na wniosek zarówno prasy, jak i każdego obywatela w trybie u.d.i.p. Z uwagi na powyższe wniosek z dnia 7 października 2014 r. powinien zostać rozpatrzony w trybie u.d.i.p., a nie w trybie przepisów Prawa prasowego.

W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu podstawę wniosku z dnia 7.10.2014 r. stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego. Organ oczekiwał więc potwierdzenia, że K. M. jest rzeczywiście dziennikarzem dziennika "Ł." i posiada upoważnienie, na które się powoływał. Podkreślono, iż podobne wnioski wpłynęły do wszystkich (49) Zarządów Okręgowych PZŁ, zaś działalność gazety budzi poważne wątpliwości. Biorąc jednak pod uwagę, że na organie spoczywa ocena, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, czy też prasową oraz jakie terminy i formy udzielenia odpowiedzi obowiązują, pismem z dnia 31.10.2014r. udzielono odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, zapraszając dziennikarza, o którym nigdy nie słyszano i który nigdy nie publikował na łamach tego dziennika, do wizyty w ZO PZŁ celem pozyskania wszystkich wnioskowanych informacji. Powyższe pismo redakcja otrzymała w dniu 5.11.2014r.

W ocenie organu, działania dziennika "Ł." zmierzają do sparaliżowania pracy organu i stanowią nadużycie prawa, albowiem jak dotąd redakcja nie opublikowała żadnych żądanych przez siebie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984r., Nr 5, poz. 24 ze zm.) – w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198), zwanej dalej, u.d.i.p. O ile zatem zostanie ustalone, że wnioskodawca jest "prasą" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, żądanie dotyczy informacji stanowiącej informację publiczną w zakresie określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiej informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – postępowanie w przedmiocie udostępnienia tej informacji toczy się – zarówno przed organem, jak i przed sądem administracyjnym w trybie u.d.i.p. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie i w związku z tym skarga na bezczynność jest dopuszczalna.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 7.10.2014r. pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo prasowe, zgodnie z którym pojęcie "prasa" obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, a dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją, albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Kwestia oceny, czy składający w dniu 14.10.2014r. wniosek K. M. występował jako dziennikarz czy też osoba fizyczna, była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie, albowiem tak jak podnosił organ w odpowiedzi na skargę, podobne wnioski skierowano do wszystkich 49 Zarządów Okręgowych PZŁ w Polsce. Wojewódzki Sąd w Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w wyroku z dnia 23.12.2014r. sygn akt II SAB/Go 124/14 (dostępny w cbois.nsa.gov.pl) uznał, że wprawdzie wskazana osoba nie powoływała się we wniosku na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika "Ł.", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych w tym numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy prawa prasowego. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "Ł.". Z takim poglądem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza. Podobny pogląd wyraził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29.10.2014r. sygn akt II SAB/Ke 60, 14, tym samym Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18.12.2014r. sygn akt II SAB/Łd 161/14.

Podkreślić należy, że prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz podmiotów pełniących funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14.11.2003r. sygn. akt II SAB 199/03 niepubl. oraz wyrok z dnia 7.12.2010r. sygn. I OSK 1774/10 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym kontekście należy stwierdzić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzależniają rozpoznania wniosku od przedstawienia dokumentów potwierdzających status osoby, która domaga się udzielenia określonej informacji publicznej.

Z powyższych rozważań wynika, że skoro przepis art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, to traktowanie dziennikarza występującego o udzielenie informacji publicznej bardziej rygorystycznie niż każdego innego podmiotu korzystającego z uprawnienia przewidzianego w art. 61 Konstytucji jest nieuzasadnione. Nieuzasadnione w ocenie Sądu jest zatem w realiach niniejszej sprawy żądanie od dziennikarza K. M. upoważnienia do działania w imieniu dziennika "Łowiecki", bądź oczekiwanie, że dziennikarz sam uwiarygodni, że działa w imieniu konkretnej redakcji.

Dalsza kwestia, istotna dla rozstrzygnięcia, wymagała ustalenia czy wniosek z dnia 7.10.2014r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Tymi zadaniami są m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 Prawa łowieckiego).

Stanowisko, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, został ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 2745/13) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i d u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku którym dysponują. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d i e u.d.i.p. informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że sporządzone z posiedzeń zarządu okręgowego protokoły i podjęte uchwały stanowią informację publiczną, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust.2). Wypada zauważyć, że zakres ograniczeń odpowiada ograniczeniom wskazanym w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego.

Statut PZŁ w § 134 ust. 1 przewiduje, że posiedzenia zarządu Okręgowego zwołuje i prowadzi przewodniczący. Posiedzenia zwoływane są w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu. Zakres kompetencji określa § 133 pkt 1-22 Statutu.

W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem – na mocy art. 3a Prawa prasowego – przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Jak wyżej wskazano, żądanie przez skarżącego udostępnienia kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w 2014r. w formie kserokopii, przesyłką pocztową lub skanów pocztą email, dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczyło informacji o sprawach publicznych, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a mimo to - żadnej ze wskazanych powyżej czynności organ nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie, co świadczy o bezczynności tego organu. Za takie bowiem nie może być uznane udzielenie składającemu wniosek odpowiedzi w formie pisma zawierającej zaproszenie do siedziby organu, celem pozyskania wnioskowanych informacji.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał ZO PZŁ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 pażdziernika 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym okoliczność, że bezczynność organu była nieznaczna i wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przepisów tak co do trybu jak i sposobu jej udostępnienia.