Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. ze skargi S. W. na decyzję [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz S. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 1 października 2018 r. S. S. O. [...] Polska z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") złożyło w sekretariacie [...] Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. (dalej: "Spółka"), pocztą elektroniczną, wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

We wniosku Stowarzyszenie zażądało udostępnienia:

1. wysokości wynagrodzenia zmiennego, przyznanego w roku 2018 r. (za rok 2017 r.);

2. przyczyn uzasadniających przyznanie ww. części zmiennej wynagrodzenia;

3. wskazania jakie cele zarządcze do zrealizowania w 2017 r. zostały wyznaczone przez właściciela oraz w jaki sposób zostało zweryfikowane ich spełnienie.

Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej i wysłanie ich na adres email: [...].pl. Ewentualną decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej poproszono o doręczenie w wersji papierowej pod adres siedziby Stowarzyszenia podany w nagłówku pisma.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wodociągi i Kanalizacja Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G.

(zw. dalej: "Spółką") odmówiła udostępnienia, żądanej w pkt 2 i 3 wniosku, informacji publicznej.

W ocenie Spółki, w tym konkretnym stanie faktycznym dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ustawowemu. Do zagadnienia stosuje się bowiem ograniczenia zawarte w ustawie z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2190, dalej: "ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń"), a w szczególności art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 5 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018 poz. 1330 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, poprzez nieprawidłowe uznanie art. 11 ust. 1 ww. ustawy za normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W ocenie Stowarzyszenia błędnym jest twierdzenie, że przywołany art. 11 ust. 1 może stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej o celach zarządczych kryteriów ich realizacji i rozliczenia.

Zdaniem Stowarzyszenia, przywołane przepisy kreują wyłącznie szczególne zasady publikacji wobec enumeratywnie wyznaczonych kategorii informacji. Cele zarządcze, ich waga oraz kryteria ich realizacji i ogłoszenia zostają z tego katalogu wyłączone - nie oznacza to jednak, że podlegają ograniczeniu ustawowemu i nie mogą zostać udostępnione na wniosek, a jedynie, że nie podlegają na podstawie ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń reżimowi obowiązkowej publikacji w BIP.

W opinii Stowarzyszenia, ewentualna odmowa udostępnienia tych informacji może zatem mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w granicach u.d.i.p., a konkretnie w przypadkach opisanych w art. 5 ust. 2 tej ustawy, po indywidualnym rozpatrzeniu wieczności zastosowania wynikających z niego przesłanek w danym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł , co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało,

że powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi,

że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach - ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej).

Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że "informacją publiczną" jest – co do zasady – każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności wskazania wymagało, że nie jest sporne pomiędzy Spółką i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na regulację z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń oraz na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazany w podstawie rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Spółka odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, wskazała w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 1

w zw. z art. 4 ust. 1 i 5 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członka organu zarządzającego, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i, oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej, umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom.

Stanowisko takie koresponduje z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, która zakłada, że podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Analizowana regulacja nakłada jedynie obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych wskazanych tam dokumentów, tj. uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego,

uchwały, o której mowa w art. 10, uzasadnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 oraz uzasadnienia, o którym mowa w art. 9 ust. 4 - z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania

To jednak, że poszczególne składniki wynagrodzenia nie podlegają upublicznieniu zgodnie z wymienioną regulacją i jako takie nie mogą podlegać upublicznieniu w BIP nie przesądza, że w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wadliwie Spółka odkodowała zatem materię tego przepisu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: "u.z.n.k."), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się ‘tajemnicą’, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, że muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika, np. z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2112/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. I OSK 876/14, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka w żaden sposób nie przeanalizowała powołanej przez siebie w podstawie rozstrzygnięcia regulacji z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tymczasem, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Ponadto, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14 (LEX nr 1513360), wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 50/14 (LEX nr 1479575).

Tego jednak w sprawie nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Rozpoznając ponownie sprawę Spółka winna rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia, mając na względzie to, co powiedziano powyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.").

W ocenie Sądu, brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Spółka, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winna dokonać ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do przesłanek wyłączających jawność. Uznając istnienie tajemnicy przedsiębiorcy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, w jakim zakresie utajnienie to dotyczy zakresu wniosku i z czego konkretnie utajnienie to wynika.

Ponadto, zdaniem Sądu, Spółka winna ocenić czy w rozpatrywanej sprawie nie należałoby rozważyć ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W tym celu Spółka winna jednak dokonać oceny czy osoba zarządzająca Spółką jest osobą pełniącą funkcję publiczną oraz czy może skutecznie powołać się na ochronę prywatności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, tj. [...] zł wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.