Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. F., J. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 448/07 w sprawie ze skarg K. F., J. F. i M. F. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz K. F., J. F. i M. F. kwotę po 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 448/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. F., M. F. i J. F. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr DG/Sk.II.5110/21/06 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Skierniewic z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o wymeldowaniu K. F., M. F. i J. F. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w S..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Skierniewic orzekł o wymeldowaniu K. F., M. F. i J. F. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu organ podał, że lokal ten jest domem mieszkalnym, stanowiącym własność J. i K. F., którzy zawarli związek małżeński w 1977 r. W dniu 24 grudnia 2005 r. nastąpiło zerwanie więzi pomiędzy małżonkami. Przeciwko J. F. toczyło się postępowanie o fizyczne i psychiczne znęcanie się nad K. F., które zostało umorzone. Z dniem 24 grudnia 2005 r. została ustanowiona rozdzielność majątkowa pomiędzy małżonkami. Strony pozostają w konflikcie. W ocenie K. F. oraz córek M. i J. F., wnioskodawca znęcał się nad nimi, groził, bywał agresywny, utrudniał wspólne zamieszkiwanie i z tych właśnie przyczyn wyprowadziły się. K. F. wraz z córkami: M. i J. opuściły lokal przy ul. [...] w S. w dniu 3 lutego 2006 r. K. F. wniosła przeciwko J. F. pozew o dopuszczenie do współposiadania tej posesji. Postępowanie to zakończyło się zawarciem ugody ustalającej szczegółowo sposób korzystania z tego lokalu. Pomimo zawarcia z J. F. ugody, żona oraz córki nie powróciły do miejsca zameldowania na pobyt stały. Córki wnioskodawcy nie podejmowały żadnych kroków prawnych w celu dalszego zamieszkiwania w miejscu stałego zameldowania. W ocenie organu administracji spełnione zostały przesłanki do wymeldowania określone w art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr 87 z 2001 r. poz. 960 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa o ewidencji ludności (...)) gdyż K. F., M. F. i J. F. opuściły miejsce stałego pobytu i nie dokonały wymeldowania.

W odwołaniu od tej decyzji K. F., J. F. i M. F. zarzuciły dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki wymeldowania osób, których dotyczył wniosek. Dodatkowo zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako Kpa) oraz art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) oraz błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy i art. 9 ust. 2 b tej ustawy w związku z art. 15 ust. 2 ustawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że jest ona prawidłowa i odpowiada obowiązującym przepisom prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że K. F. oraz jej córki nie zamieszkują w spornym lokalu od dnia 3 lutego 2006 r. Wszczęcie dochodzenia o znęcanie się nad K. F. nie jest zdaniem organu odwoławczego wystarczającą przesłanką do uznania, że strony opuściły lokal nie z własnej woli. J. F. i M. F. nie składały zawiadomienia o przestępstwie znęcania się, ani też nie podejmowały środków prawnych umożliwiających ponowne objęcie w posiadanie nieruchomości. Jedynie K. F. tego rodzaju postępowanie zainicjowała, które zakończyło się zawarciem ugody. Pomimo ugody, K. F. nie powróciła do lokalu. Strony nie podejmowały próby powrotu do domu przy ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego odwołujące się opuściły miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). Ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy zawartej w powołanym przepisie, stanowiącej przesłankę wydania decyzji o wymeldowaniu odwołujących się z pobytu stałego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. F., J. F. i M. F. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), polegające na niewłaściwej wykładni i przyjęciu, że przy stosowaniu tej normy bierze się pod rozwagę jedynie fakt opuszczenia lokalu i niewymeldowania się, a dobrowolność lub przymus opuszczenia lokalu ma znaczenie drugorzędne. Skarżące zakwestionowały ocenę, iż dla ustalenia, iż przymus miał miejsce musi nastąpić stwierdzenie tego w postępowaniu karnym, podczas gdy wystarczy, że fakt zmuszenia jest oczywisty. Nawet brak podjęcia prawnych możliwości przywrócenia prawa do przebywania w lokalu nie decyduje ich zdaniem o dobrowolnym, czy przymusowym charakterze opuszczenia. Oceny można dokonywać wyłącznie na podstawie analizy wszystkich dowodów i okoliczności. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do ich wymeldowania. Zarzuciły też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 11,12, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez uznanie, że w sprawie nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu przez skarżące uzasadniające ich wymeldowanie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy. Uchybienie to wyrażało się w przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych opartych na prawdzie fikcyjnej a nie materialnej, nieopisaniu przyczyn, dla których organ nie dał wiary twierdzeniom skarżących i powołanych świadków, pominięciu niektórych dowodów, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W ocenie stron wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nastąpiła sprzecznie z ideą demokratycznego państwa prawnego, zasadą proporcjonalności oraz zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skutkiem tego była błędna subsumcja, wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji i w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli i zasady przekonywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. oddalił skargę uznając, że spełnione zostały przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego, o których mowa w art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności tj. dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Zdaniem Sądu I instancji zarówno K. F. jak i jej córki w sposób dobrowolny opuściły miejsce stałego pobytu mimo, iż miało to miejsce na skutek nieporozumień z mężem i ojcem. Nie podjęły one bowiem próby powrotu do spornego mieszkania mimo sądowego podziału mieszkania do korzystania oraz deklaracji J. F. o chęci wspólnego zamieszkiwania. Sąd I instancji stwierdził, że za dobrowolne opuszczenie lokalu uznaje się także taką sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta przez dysponenta lokalu bądź do tego zmuszona, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu.

W ocenie Sądu I instancji o tym, że opuszczenie mieszkania miało charakter trwały wskazuje całokształt okoliczności sprawy. Skarżące wspólnie deklarują chęć powrotu wyłącznie w sytuacji, gdy w domu nie będzie mieszkał J. F., natomiast K. F. dąży do podziału majątku dorobkowego i rozstrzygnięcia spraw majątkowych, zaś obecnie chce zapewnić dzieciom meldunek. To zdaniem Sądu oznacza, że skarżące chcą być zameldowane przy ul. [...] zaś mieszkać w innym miejscu.

Za uzasadnione natomiast Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nie do końca wyjaśnionego stanu faktycznego oraz niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza przebiegu incydentu z 3 lutego 2006 r., jednak uchybienie to Sąd uznał za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku K. F., M. F. i J. F. podniosły zarzut:

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza zakres kognicji i dokonanie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego zamiast stwierdzenia naruszenia art. 7 i 77 Kpa skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opuszczenie przez skarżące dotychczasowego miejsca pobytu miało charakter trwały i dobrowolny.

Z uwagi na powyższe wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dostrzegając nie do końca wyjaśniony stan faktyczny w szczególności przebieg zdarzenia z 3 lutego 2006 r. tj. z dnia poprzedzającego opuszczenie lokalu, winien był uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż kwestia ta ma istotne znaczenie dla ustalenia przesłanek wymeldowania wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). Zdaniem skarżących trudno mówić o dobrowolności opuszczenia lokalu i braku woli powrotu do niego jeśli opuszczenie miało charakter spontaniczny i było związane z konkretną sytuacją – konfliktem z uczestnikiem postępowania.

Za nieuprawnione zdaniem wnoszących skargę kasacyjną należy uznać także twierdzenie Sądu I instancji jakoby skarżące nie podejmując działań zmierzających do przywrócenia posiadania akceptowały istniejący stan rzeczy. K. F. już w dniu 4 lutego 2006 r. zwróciła się do Policji o obecność przy zabieraniu rzeczy z mieszkania, w dniu 9 lutego 2006 r. złożyła doniesienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, zaś w dniu 26 czerwca 2006 r. złożyła pozew o dopuszczenie jej do współposiadania nieruchomości. Jedynym powodem opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania była obawa reakcji ze strony J. F.. Wskazane okoliczności w ocenie skargi kasacyjnej przemawiają za uznaniem, że Sąd I instancji naruszył art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności dokonując niewłaściwej subsumcji zebranego materiału dowodowego pod wskazaną normę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), przez dokonanie wadliwej subsumcji stanu faktycznego.

Powołany przepis prawa materialnego jakim jest art. 15 ust. 2 tej ustawy w swej dyspozycji zawiera obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy sprowadzającego się do zbadania przez organ administracji publicznej, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny bez wymeldowania, czy też nie. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca nie sprecyzował w wymienionym przepisie jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się wprawdzie pogląd, zgodnie z którym spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu przez zainteresowaną osobę, dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe, dobrowolne i wynika z własnej woli, lecz wypracowane zostało jednocześnie stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić bowiem w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu.

Taki stan prawny oraz ugruntowane stanowisko judykatury w szczególny sposób zobowiązuje organy administracji publicznej do precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a sąd administracyjny do kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który to przepis jako ustrojowy zobowiązuje sąd do wykonania zadań jakie wynikają z ustaw w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie skarżące już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji postawiły zarzuty, które powtórzyły w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie w skardze kasacyjnej, dotyczące dokonania ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez uznanie, że w sprawie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Od początku też podtrzymywały, że na decyzję o opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu miało wpływ zdarzenie z dnia 3 lutego 2006 r., jako mające istotne znaczenie z punku widzenia zaistnienia jednej z przesłanek wymeldowania wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). Tymczasem z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji nie tylko nie wytknął organom administracji niepełnej oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu, ale przyjął stan faktyczny ustalony przez organy, by następnie stwierdzić, że "uzasadnione są zarzuty skarżących odnośnie nie do końca wyjaśnionego stanu faktycznego oraz niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy rzeczywiście nie został do końca wyjaśniony. Dotyczy to zwłaszcza przebiegu incydentu w dniu 3 lutego 2006 r."

Podkreślić należy, że z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) mamy do czynienia wówczas gdy, w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. W pewnych sytuacjach, nieprzebywanie w lokalu może być efektem konfliktu rodzinnego, który tak jak w niniejszej sprawie prowadzi do opuszczenia lokalu przez jedną ze stron. Z tego względu dopiero po ustaleniu w następstwie jakiego zdarzenia doszło do opuszczenia lokalu przez skarżące oraz w jakim miejscu aktualnie znajduje się ośrodek ich osobistych i majątkowych interesów (tzw. centrum życiowe) i czy mają zamiar przebywać tam na stałe, będzie możliwe stwierdzenie, że zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym miejscu pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 133/06 – LEX nr 327831, w którym wskazano, że opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i złożeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności.

Niewyjaśnienie przez organy administracji powyższych okoliczności i zaakceptowanie takiego stanowiska przez Sąd I instancji powoduje, że niejasne są przesłanki, które spowodowały nieuwzględnienie podniesionych w skardze zarzutów. Należy bowiem podkreślić, że na Sądzie I instancji ciąży obowiązek nie tylko ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów, ale z uwagi na niezwiązanie granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a) winien z urzędu dokonać pełnej kontroli, co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z uwagi na zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), który w istocie wskazywał na dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego, przez jego wadliwą analizę i niepełne uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)