Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 206/16 dotyczącego sprawy ze skargi Gminy K. na zalecenia Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zaleceń pokontrolnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. oddalił skargę Gminy K. na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z [...] 2015 r.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] 2015 r. zespół kontrolny [...] Urzędu Wojewódzkiego, działając na podstawie art. 22 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61 poz. 543, ze zm.) przeprowadził kontrolę doraźną w Urzędzie Gminy K. Kontrola dotyczyła zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K., w szczególności w zakresie oceny kwalifikacji osoby kierującej Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. - [...]. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że [...] nie posiada wymaganych art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikacji, tj. nie posiada 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Do protokołu kontroli Wójt Gminy K. wniósł zastrzeżenia. Zespół kontrolny uwzględnił część zastrzeżeń i w tym zakresie wniesione zostały do protokołu stosowne poprawki, natomiast w pozostałym zakresie zastrzeżeń nie uznano i stanowisko w tej sprawie przekazane zostało pismem z [...] 2015 r. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole, którego podpisania Wójt Gminy K. odmówił.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 128 ustawy o pomocy społecznej pismem z [...] 2015 r. wydał następujące zalecenia pokontrolne: 1) podjąć działania w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K.,

2) przy naborze na stanowisko kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. pozyskiwać i wykorzystywać opinię kompetentnych instytucji w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe zalecenia, Wójt Gminy K. pismem z [...] 2015 r. wniósł zastrzeżenia. Wojewoda powyższych zastrzeżeń nie podzielił.

Pismem z [...] 2015 r. Wójt Gminy K. wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym zaleceniu podjęcia działań w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sytuacji, gdy osoba zatrudniona na tym stanowisku spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa kryteria. Wskazano, że [...] poprzez pracę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym ma bogate doświadczenie merytoryczne i praktyczne w zakresie przygotowywania orzeczeń administracyjnych i pism urzędniczych z zakresu pomocy społecznej. Przez ponad trzy lata współpracowała w ramach wolontariatu z [...] w Ośrodku Wspierania Rodziny [...]. Zdaniem Wójta Gminy K. pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, należy traktować jako działalność wykonywaną w ramach pomocy społecznej.

Wojewoda [...] w piśmie z [...] 2015 r. poinformował, że nie znalazł podstaw do zmiany wystosowanego zalecenia. Jednocześnie zdaniem Wojewody [...] pismo (zalecenia pokontrolne) z [...] 2015 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.). W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (...). Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, czynność Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skargę na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] wniósł Wójt Gminy K. wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba zatrudniona na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjmując skargę do rozpoznania w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii właściwości sądu do rozpoznania tej sprawy. Zdaniem Sądu, wydane przez organ w kontrolowanym postępowaniu pismo zawierające zalecenia pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej uprawniają wskazane w nich organy (wojewodę) do wydawania zaleceń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środków zaskarżenia tych zarządzeń do organów wyższego stopnia (takim środkiem nie jest możliwość wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowanego w oparciu o art. 128 ustawy o pomocy społecznej, które są rozpatrywane przez organ kontrolujący), to zarządzenia takie stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga może być wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał również, że niewykonanie zarządzeń pokontrolnych jest zagrożone sankcją w postaci kary grzywny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 122 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 tej ustawy oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej Znaczenia nie powinna mieć tu podstawa nawiązania stosunku pracy. Sąd uznał za zasadne rozciągnięcie tego wymogu także na inne podstawy świadczenia pracy, w szczególności umowy cywilnoprawne oraz prowadzenie działalności gospodarczej. Do ustalenia znaczenia terminu "świadczenie pracy w pomocy społecznej" istotne jest wyjaśnienie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej znaczenia pojęcia "jednostki organizacyjnej pomocy społecznej". Ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Pojęcie stażu pracy w pomocy społecznej nie obejmuje natomiast wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określone funkcje. Należy bowiem odróżnić świadczenie pracy w pomocy społecznej od wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Oceniając zatem spełnienie przez konkretną osobę przesłanki z art. 122 ustawy o pomocy społecznej należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję.

Zdaniem Sądu, świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych zadań związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty nie zaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Nie spełnia zatem przesłanki określonej w art. 122 ustawy o pomocy społecznej dotyczącej posiadania co najmniej 3-letniego staż pracy w pomocy społecznej osoba zatrudniona w samorządowym kolegium odwoławczym na podstawie umowy o pracę na stanowisku inspektora, nawet jeżeli do jej obowiązków należało nie tylko obsługa kancelarii, tj. przyjmowanie i rejestracja wpływających do organu spraw, odwołań, zażaleń, skarg, obsługa archiwum zakładowego, ale także przygotowywanie projektów orzeczeń administracyjnych w szczególności z zakresu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, zaliczek alimentacyjnych. Jest to bowiem co najwyżej wykonywanie, czy też branie udziału w wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej, a nie świadczenie pracy w pomocy społecznej w znaczeniu wyżej podanym.

Brak jest również, zdaniem Sądu, podstaw do zaliczenia okresu wolontariatu, w ramach którego [...] zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej zaświadczeniem świadczyła pracę na rzecz Ośrodka Wspierania Rodziny w [...]. Okres wolontariatu pokrywa się z okresem zatrudnienia w/w na podstawie umowy o pracę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Przez staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć świadczenie pracy czy to na podstawie umowy o pracę czy też umowy cywilnoprawnej, jednak mając na uwadze cel w jakim powyższy wymóg ustawodawca wprowadził, praca ta winna charakteryzować się pewnym natężeniem, częstotliwością wykonywania, pozwalającym zapoznać się z charakterem pracy, zadaniami jakie wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz umożliwić nabycie określonego doświadczenia niezbędnego do kierowanie pracą tych jednostek. Takim zamiarem niewątpliwie kierował się ustawodawca wprowadzając odnośnie osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej wymóg posiadania określonego stażu pracy w pomocy społecznej. Tego wymogu nie spełnia praca świadczona na podstawie porozumienia o wolontariacie przy założeniu, że dana osoba jednocześnie w tym okresie była na stałe zatrudniona na stanowisku inspektora na pełnym etacie w innym zakładzie pracy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane przez Wojewodę [...] zalecenie pokontrolne zobowiązujące stronę skarżącą do podjęcia działań w kierunku zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wobec stwierdzenia, że osoba zatrudniona obecnie na tym stanowisku nie spełnia wymogu posiadania 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, w jakim to zakresie zarządzenie pokontrolne zostało zaskarżone, odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć świadczenie pracy na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, przy czym praca ta winna charakteryzować się pewnym natężeniem, częstotliwością wykonywania, pozwalającym zapoznać się z charakterem pracy, zadaniami jakie wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz umożliwić nabycie określonego doświadczenia niezbędnego do kierowania pracą tych jednostek;

2) art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż osoba zatrudniona na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie spełnia wymogów w zakresie 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 86 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, zaaprobowanie i powielenie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, skutkujących błędnymi ustaleniami, wynikającymi z nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w efekcie nieuchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd, iż nie można zaliczyć okresu pracy w ramach wolontariatu w Ośrodku Wspierania Rodziny w [...] do stażu pracy w pomocy społecznej, gdyż okres świadczenia tam pracy pokrywa się z okresem zatrudnienia [...] w Samorządowym Kolegium Odwoławczym przy czym Sąd nie ustalił z jaką częstotliwością i z jakim natężeniem wykonywała ona pracę na rzecz Ośrodka Wspierania Rodziny w [...], co skutkowało błędnym ustaleniem, iż osoba zatrudniona na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie spełnia wymogów w zakresie 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie tej skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota podniesionych zarzutów i ich charakter wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W oparciu o tę podstawę skarga kasacyjna wywodzi naruszenie przez Sąd I instancji art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na dokonaniu błędnej kwalifikacji formy świadczenia pracy w kontekście wymogów, jakie ustawa zakreśla osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej.

Odmawiając słuszności przedstawionej argumentacji wypada podkreślić, że art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje m.in., iż osoba na takim stanowisku obowiązana jest posiadać "co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej". Mając na uwadze użyte w tym zakresie sformułowanie, zważywszy na charakter i specyfikę zadań jakie spoczywają na osobie kierującej jednostką organizacyjną pomocy społecznej, należy przyjąć, że wymóg formalny dotyczący stażu pracy odnosi się do świadczenia pracy w ramach jednostek bezpośrednio realizujących pomoc społeczną. Nie sposób zaliczyć do takiej pracy wykonywanie obowiązków w ramach instytucji sprawującej funkcje kontrolne, czy nadzorcze, które nie wiążą się z bezpośrednim przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej, rozpoznawaniem wniosków, czy prowadzeniem postępowania nakierowanego na zaspokojenie potrzeb wnioskodawców. Z pewnością zaś nie można przyjąć, że wymóg ten spełnia osoba, która została zatrudniona do pełnienia funkcji pomocniczych w organie odwoławczym, tj. w samorządowym kolegium odwoławczym. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że wykonywanie przez [...] czynności administracyjnych w ramach umowy o pracę na stanowisku [...] w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], nie można uznać za świadczenie pracy w pomocy społecznej.

Nie sposób również uznać za usprawiedliwione argumenty dotyczące niezaliczenia na poczet wymaganego stażu pracy działalności w ramach wolontariatu. Podkreślić trzeba, że art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej co do zasady nie wyklucza zaliczenia na poczet wymaganego stażu pracy współpracy w ramach wolontariatu. Jednakże przyjąć należy, że będzie to możliwe jedynie wówczas, gdy jest to jedyna aktywność zawodowa danej osoby, którą może wykonywać każdego dnia w pełnym wymiarze czasu pracy. W sytuacji natomiast, gdy wolontariat stanowi dodatkową aktywność osoby czynnej zawodowo, to uprawnienie do zaliczenia stażu pracy w omawianym trybie należy wiązać ze świadczeniem pracy zasadniczej. Zważywszy zatem, że w warunkach rozpoznawanej sprawy okres aktywności w ramach wolontariatu w ośrodku wspierania rodziny przypadał na okres zatrudnienia w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nie sposób przyjąć, by ta działalność mogła zostać uwzględniona przy dokonywaniu oceny wymiaru stażu pracy.

W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Podniesione w tym zakresie zarzuty zmierzają do wykazania, że Sąd naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 i art. 86 k.p.a. powielając błędną ocenę dowodów zgromadzonych przez organ, służących ustaleniu wymaganego ustawą stażu pracy. W tym zakresie podkreślić trzeba, że sposób, zaangażowanie oraz częstotliwość pomocy świadczonej w ramach wolontariatu nie mogła być uznana za okoliczność równoważną z formami nawiązania stosunku pracy przewidzianymi w Kodeksie pracy. Nieuprawnionym zatem jest porównywanie dodatkowej aktywności społecznej do pracy świadczonej w ramach niepełnego etatu.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.