Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku M. H. o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 października 2016 r. w części niezałatwionej pismem z dnia 19 października 2016 r. i odpowiedzią na wniosek II. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu części wniosku skarżącego opisanego w punkcie I III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa IV. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł / słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

W skardze do Sądu M. H. ( dalej: "Skarżący") skarży bezczynność Burmistrza Gminy [...] w zakresie nie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w związku z prywatnością osób fizycznych.

Zarzuca organowi naruszenie art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. 2016, poz. 1764; dalej: "u.d.i.p.")

w zakresie uznania informacji za podlegające ograniczeniu w związku z prywatnością osób fizycznych, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nie wydanie decyzji odmownej.

Jednocześnie wnosi o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 5 października 2016 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie bądź umorzenie postępowania. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił wniesieniem skargi po terminie, który rozpoczął, według organu, bieg od doręczenia Skarżącemu jednej z odpowiedzi - w dniu 3 sierpnia 2016 r., a także brakiem wyczerpania środków zaskarżenia, poprzez nie złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") wniosek o oddalenie podjętymi czynnościami organu, które czyniły skargę na bezczynność bezzasadną, wniosek o umorzenie nie został uzasadniony.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 marca 2016 r. Skarżący wystąpił do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji w zakresie:

1) wysokości nagród/premii wypłacanych w latach 2010-2016 ( do dnia odpowiedzi na wniosek) z rozbiciem na poszczególne lata wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] poprzez podanie: kwoty brutto, oraz uzasadnienie przyznania danemu pracownikowi nagrody,

2) sumarycznej wysokości nagród/premii wypłaconych wszystkim pracownikom

w latach 2010 -2016 z rozbiciem na poszczególne lata.

W dniu 19 kwietnia 2016 r. Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję odmowną, wskazując, że żądane informacje stanowią informacje przetworzoną a Skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Przy piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. Burmistrz Gminy [...] udostępnił Skarżącemu wykaz pracowników w Urzędzie Gminy w [...], którym w latach 2010-2016, przyznano nagrody/premie. Jednocześnie powołując się na art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 922), w stosunku do pracowników niewykonujących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych, zastosował anonimizację danych osobowych.

W kolejnym piśmie wysłanym, jak poprzednie drogą elektroniczną z dnia 22 lipca 2016 r. Skarżący wskazał, że forma udzielonej odpowiedzi nie odpowiada wnioskowi, obrazkowy PDF zamiast pliku cyfrowego, ponadto wniósł o wydanie decyzji w stosunku do osób zanonimizowanych, co do których informacji nie udostępniono.

Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. Burmistrz Gminy [...] wskazał, że zakreślone dane osobowe zostały zanonimizowane ze względu na prywatność osób fizycznych. Wskazał, że osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, świadczące na rzecz Gminy [...] usługi na podstawie zawartych umów, nie wykonują funkcji publicznych. Nie dotyczy ich również wyłączenie ograniczenia dostępu do ich danych określonych w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., a ponadto

w stosunku do tych osób nie ziszczona została przesłanka udostępnienia tych danych na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie 2 in fine u.d.i.p. Gmina [...] i jej organy nie posiadają zgody wyżej wymienionych osób na udostępnienie danych w powyższym zakresie. Jednocześnie organ wskazał, że nie ma mowy o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż informacja została udzielona. Powołał się w tym zakresie na wyroki sądów administracyjnych: WSA w Łodzi II SA/Łd 534/14, WSA w Olsztynie II SA/Ol 1779/15, WSA w Krakowie 127/14, WSA w Krakowie II SA/Kr 188/14, WSA w Poznaniu II SA/Po 47/13.

W kolejnym piśmie z dnia 30 lipca 2016 r. Skarżący wskazał, że wobec braku wydania decyzji odmownej zmuszony jest do zaskarżenia do Sądu bezczynności organu. Ponadto wystąpił z pytaniem: czy Burmistrz Gminy [...] jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających wystąpienie o zgodę na udostępnienie danych i odpowiedzi o braku takiej zgody.

Przy kolejnym piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. Burmistrz Gminy [...] przesłał dokument potwierdzający wystąpienie o zgodę oraz udzielone odpowiedzi, jednocześnie wskazując, że w wykazie z dnia 22 lipca 2016 r. zostały również zanonimizowane nazwiska tych osób, które na dzień złożenia wniosku nie były już pracownikami Urzędu oraz tych, które nie były w tym okresie obecne.

W kolejnym piśmie z dnia 5 października 2016 r. Skarżący zwrócił się o udostępnienie wszystkich zanonimizowanych imion i nazwisk.

W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Gminy [...] w dniu 19 października 2016 r. wystosował pismo, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte

w pismach z dnia 22, 28 lipca i 3 sierpnia 2016 r., ponadto przesłał Skarżącemu zaktualizowaną listę osób, które wcześniej nie były obecne w pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. Sąd na podstawie art. 33 §2 P.p.s.a. dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie W., której celem działania jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększania przejrzystości i uczciwości życia publicznego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

W myśl zaś art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.

Odnosząc się na wstępie do wniosków organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie administracyjnego toku instancji, czy wniesienie skargi po terminie, uznać je należy za bezzasadne. Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r. II SAB/Wa 1091/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 96/16). Nie mają w związku z tym zastosowania przepisy dotyczące terminów do wniesienia skargi, określone w art. 53 § 2 P.p.s.a.

W świetle powyższego wnioski organu o odrzucenie skargi uznać należy za bezzasadne.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że żądane przez Skarżącego informacje – w przedmiocie wysokości premii/nagród wypłacanych w latach 2010 -2016 pracownikom Urzędu Gminy w [...] stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

Kwestia ta nie budziła sporu pomiędzy stronami, gdyż adresat wniosku uznając się za podmiot zobowiązany udostępnił część wnioskowanych informacji, ograniczając ich zakres jedynie do listy osób, które otrzymały we wskazanych latach nagrody, i które pełnią funkcje publiczne. Sporna pozostała natomiast kwestia sposobu rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do pracowników samorządowych, którzy w ocenie organu nie pełnią funkcji publicznej, a zatem nie obejmuje ich dyspozycja art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Burmistrz Gminy [...] odnosząc się do wniosku Skarżącego dotyczącego udostepnienia informacji dotyczących nagród/premii obejmującego wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] w latach 2010 -2016 na podstawie czynności materialno technicznej udostępnił listę pracowników i przyznanych im nagród, pełniących w urzędzie funkcje publiczne, w stosunku natomiast do pracowników niewykonujących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych zastosował anonimizację ich danych osobowych z uwagi na prywatność osób fizycznych, nie wykonujących funkcji publicznych oraz ochronę danych osobowych. Jednocześnie w kolejno kierowanych do Skarżącego pismach w tym z dnia 28 lipca 2016 r. wskazał, że nie może być mowy o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem informacja publiczna została udostępniona z "jednoczesnym zastosowaniem anonimizacji danych wrażliwych".

Tymczasem Skarżący konsekwentnie we wniosku z dnia 24 marca 2016 r. a następnie w pismach z dnia 24 czerwca 2016 r. żądał udostępnienia informacji dotyczących wszystkich pracowników, a w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. zażądał wydania decyzji odmownej w stosunku do "osób zanonimizowanych", żądanie ponowił w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r., W piśmie z dnia 5 października 2016 r., którego brak rozstrzygnięcia zarzucił organowi w kierowanej do Sądu skardze wniósł o udostępnienie wszystkich zaciemnionych imion i nazwisk.

Do czasu rozpoznania skargi organ nie udostępnił żądanych informacji. Nie wydał również decyzji odmownej, zasłaniając się załatwieniem wniosku kierowanymi do Skarżącego odpowiedziami z dnia: 22 lipca 2016 r., 28 lipca 2016 r., 3 sierpnia 2016 r., 19 października 2016 r. wraz z dołączonymi do nich wykazami imiennie wymienionych osób oraz danymi zanonimizowanymi osób niepełniących funkcji publicznych, a które nie wyraziły zgody na udostępnienie danych, osób które nie były zatrudnione w czasie rozpoznawania wniosku.

Okoliczności sprawy wskazują na to, że organ pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dostęp do informacji o sprawach publicznych (informacji publicznej) przysługuje każdemu na zasadach przewidzianych w tej ustawie (prawo do informacji publicznej). Prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane konstytucyjnie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Doznaje jednak pewnych ograniczeń ze względu na także konstytucyjnie chronione wartości, takie jak ochrona prawa życia prywatnego, rodzinnego, czci dobrego imienia – art. 47 Konstytucji. Takie ograniczenie przewiduje również art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołuje się organ. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w formie decyzji. Zatem w każdej sprawie, w której organ dochodzi do wniosku, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jednocześnie ze względu na przysługującą ochronę odmawia udostępnienie tej informacji, obowiązany jest wydać decyzję. Gdy wbrew temu obowiązkowi dokonuje tego w innej niż przewidziana formie, pozostaje w bezczynności.

Kwestia ta nie buzi wątpliwości orzeczniczych i jest także oczywista w świetle jasnej treści przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dla podkreślenia słuszności tego poglądu należy wskazać, że wydanie decyzji administracyjnej i uzasadnienie powodów takiego rozstrzygnięcia w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 3 u.d.i.p. daje stronie gwarancję kontroli sądowej prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej. ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. II SAB/Wa 218/16.)

Potwierdzenia stanowiska organu nie można znaleźć w powołanym przez niego orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 537/14, na który organ się powołuje Sąd zajął takie stanowisko jak skład orzekający w niniejszej sprawie, w pozostałych wyrokach: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1179/15, WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 127/14, WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 188/14, WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 47/13 Sąd kontrolował zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej, przy czym forma rozstrzygnięcia nie była kwestowana, jak też nie była przedmiotem rozważań sądów.

W świetle powyższego stwierdzić należy, ze Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 19 października 2016 r. i odpowiedzi na wniosek, w której podał imiona i nazwiska osób pełniących w Urzędzie funkcje publiczne i kwoty przyznanych im nagród oraz zanonimizował imiona i nazwiska osób, które nie pełniły funkcji publicznych, a nie wyraziły zgody na udostępnienie danych a także osób, które nie były zatrudnione w Urzędzie w dniu rozpoznawaniu wniosku i nie pełniły funkcji publicznych, nie rozstrzygnął o całości żądania.

Mając to wszystko na uwadze Sąd w pkt II wyroku stwierdził bezczynność Burmistrza Gminy [...], w zakresie nie rozpoznania wniosku z dnia 5 października 2016 r. zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w części niezałatwionej pismem z dnia 19 października 2016 r. i odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić bowiem w sytuacji szczególnie dużego ciężaru gatunkowego, w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2016 r. I SAB/Ke 6/16.).

Tymczasem w niniejszej sprawie przyczyną uwzględnienia skargi na bezczynność nie był brak reakcji organu lecz nieprawidłowa forma rozstrzygnięcia. Natomiast analiza akt wskazuje na to, że organ w każdym przypadku bez nieuzasadnionej zwłoki odpowiadał na kolejno kierowane do niego pisma, przez co nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.