Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez W. B. (nazwisko panieńskie [...]), reprezentowanej przez ojca – A. G. - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania W. B. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na N. B.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg:

W dniu 14 stycznia 2009 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lewinie Brzeskim wpłynął wniosek W. B. (wówczas noszącej jeszcze nazwisko [...]) o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka w dniu 7 lipca 2008 r.

W toku postępowania wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, w związku z czym ojciec strony poinformował o niemożliwości osobistego stawiennictwa córki przebywającej za granicą i przedłożył jej pisemne oświadczenie, w którym strona wskazała, że w okresie od 15 września 2007r. do 27 stycznia 2008 r. pracowała poza granicami kraju, a w chwili obecnej nie pracuje, mieszkając w Wielkiej Brytanii, gdzie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dzieckiem i jego ojcem, jak również pobiera tam zasiłek rodzinny, jednak nie otrzymała "becikowego".

W wyniku rozpatrzenia wniosku, Burmistrz Lewina Brzeskiego decyzją z dnia 18 marca 2009 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wywodząc w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni urodziła dziecko w Wielkiej Brytanii, gdzie również obecnie przebywa i pobiera zasiłek rodzinny, a okoliczności te wskazują jednocześnie, iż strona nie zamieszkuje na terenie Polski, stąd nie spełnia wymogu otrzymania świadczenia określonego w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe w Anglii, gdzie zatrudniony też jest ojciec dziecka, podlega ustawodawstwu angielskiemu. Decyzja przesłana została stronie na adres w Wielkiej Brytanii wskazany przez nią w złożonym do akt sprawy oświadczeniu jako jej adres tymczasowy.

Na skutek odwołania, w którym W. B. podniosła, że za granicą przebywa tymczasowo, będąc zameldowana wraz z dzieckiem na stałe w Polsce, a dziecko posiada obywatelstwo polskie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 września 2009 r., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że treść wniosku oraz oświadczenia strony nie były wystarczające do uznania, iż zamieszkuje ona w Wielkiej Brytanii i że tam znajduje się jej ośrodek osobistych oraz majątkowych interesów. Kolegium podkreśliło, że ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, o której mowa w art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest uzależnione od spełnienia przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 3 ustawy, tj. od zamieszkiwania przez osobę uprawnioną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym osoba ta utrzymuje świadczenie, stąd wydanie rozstrzygnięcia wymaga wyjaśnienia kwestii zamieszkiwania na terytorium RP i ustalenia charakteru pobytu strony poza granicami kraju w kontekście art. 25 Kodeksu cywilnego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 listopada 2009 r. (przesłanym - jak wynika z akt sprawy - na adres wnioskodawczyni w [...]) wezwał stronę w trybie art. 61 § 1 i 4 oraz art. 64 § 2 K.p.a. do udzielenia wyjaśnień mających na celu ustalenie charakteru jej pobytu poza granicami kraju oraz ustalenie, czy członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia się dziecka. Ponadto, wskazując na treść art. 15b ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wezwał do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego fakt pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odpowiedzi W. B. w piśmie z dnia 29 listopada 2009 r., sporządzonym w formie elektronicznej, wyjaśniła, że pobyt jej rodziny za granicą ma charakter tymczasowy, pracowała w Wielkiej Brytanii w okresie od 15 września 2007 r. do 27 stycznia 2008 r. oraz ponownie od kwietnia 2009 r., natomiast będąc w ciąży była na utrzymaniu ojca dziecka – A. B., z którym wzięła ślub w dniu 15 sierpnia 2009 r. w Polsce. Wskazała też, że świadczenie rodzinne na dziecko wypłaca instytucja brytyjska, natomiast żądanie zaświadczenia lekarskiego uważa za bezprawne, gdyż do roku 2009 r. brak było ustawowego obowiązku jego przedłożenia, a dziecko urodziło się w dniu 7 lipca 2008 r. Dodatkowo A. G., powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo, w pismach z dnia 30 listopada 2009 r. i z dnia 1 grudnia 2009 r. oświadczył, że od dnia 20 września 2009 r. córka ponownie przebywa w Wielkiej Brytanii wraz z dzieckiem i mężem, a w czasie pobytu za granicą kilkakrotnie przebywała w Polsce, ostatnio od 7 sierpnia do 20 września 2009 r., natomiast dziecko przebywało w Polsce od czerwca 2009 r. do 20 września 2009 r.

Rozpoznawszy ponownie sprawę, Burmistrz Lewina Brzeskiego decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 1 ust. 3, art. 15b oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania W. B. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na N. B. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytaczając - treść przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji - stwierdził, że od 2007 r. strona zamieszkuje w Wielkiej Brytanii, gdzie znajduje się ośrodek jej osobistych i majątkowych interesów oraz centrum życiowe. W tym zakresie wywiódł, że o fakcie zamieszkiwania i przeniesienia centrum spraw życiowych za granicę świadczy zarówno zamieszkiwanie całej rodziny na terytorium Wielkiej Brytanii, jak i źródło dochodów rodziny pochodzące z pracy wykonywanej za granicą. Organ odnotował ponadto, że świadczenie rodzinne na dziecko strony pobierane jest w instytucji brytyjskiej, a sama strona, jako osoba zatrudniona, posiada nadany przez instytucję brytyjską National Insurance Number, który uprawnia do korzystania ze świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo brytyjskie. Jak wynika z rozdzielnika decyzji, decyzja przesłana została stronie na wskazany przez nią adres w Wielkiej Brytanii

Nie godząc się z tą decyzją, W. B. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że w okresie ciąży do rozwiązania nie pracowała za granicą, lecz przebywała tam z przerwami pobytu w Polsce. Jednocześnie, jej córka, która urodziła się za granicą, ma obywatelstwo polskie i na stałe zameldowana jest w [...]. Wyjaśniła, że z chwilą urodzenia się dziecka jej mąż zaczął pobierać na nie zasiłek rodzinny, jednak w Wielkiej Brytanii nie otrzymała jednorazowej zapomogi z tytuł urodzenia się dziecka. Na skutek zmiany przepisów wspólnotowych w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego świadczenie to nie wchodzi przy tym w zakres koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec tego od dnia 7 lipca 2008 r. prawo do tej zapomogi ustala organ właściwy, a fakt wykonywania, pobytu tymczasowego za granicą, czy pobierania tam zasiłku rodzinnego na dziecko, nie ma w tym zakresie znaczenia. Dodatkowo, jako bezpodstawne skarżąca wskazała żądanie od niej zaświadczenia lekarskiego i zaznaczyła, że numer NIN nie świadczy o stałym pobycie w Wielkiej Brytanii.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W zakresie materialnej podstawy prawnej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka organ odwoławczy powołał regulacje art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodził się przy tym z twierdzeniem strony, że wskazane świadczenie wyłączone zostało z zakresu przedmiotowego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tej kwestii wskazał, że Polska w załączniku nr II do Rozporządzenia Rady EWG nr 1408 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE L z 1971 r. Nr 149, poz. 2), w którym wymieniono zasiłki specjalne z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka, wyłączone z zastosowania rozporządzenia zgodnie z art. 1 lit. u) pkt i), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, umieściła jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka jako wyłączone z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium podkreśliło, że ta okoliczność nie zmienia jednak tego, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia jest uzależnione od spełnienia przesłanki określonej w art. 1 ust. 3 w postaci zamieszkiwania przez osobę uprawnioną na terytorium kraju przez okres zasiłkowy, w którym osoba ta otrzymuje zapomogę. W odniesieniu do pojęcia miejsca zamieszkania organ wskazał, że pojęcie "zamieszkiwania" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd zastosowanie w tym zakresie znajduje definicja miejsca zamieszkania określona w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym o miejscu zamieszkania decyduje faktyczne przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Dalej organ zaznaczył, że ustalenie zamiaru następuje w oparciu o kryteria zobiektywizowane, a o zamieszkiwaniu w danej miejscowości można mówić wtedy, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że miejscowość ta jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby i stanowi jej centrum życiowe. W stosunku do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę istotne znaczenie ma przy tym to, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, przy czym zamiar należy ocenić na podstawie całokształtu okoliczności. Jednocześnie, w zakresie interpretacji art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie, Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie jest to, czy strona winna przebywać na terytorium Polski przez cały okres zasiłkowy, czy też jedynie w chwili składania wniosku o świadczenie, gdyż zarówno w chwili składania wniosku, tj. w dniu 14 stycznia 2009 r., jak i w okresie zasiłkowym 2008/2009, który trwał od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r., W. B. zamieszkiwała za granicą, co potwierdza fakt urodzenia przez nią dziecka w Wielkiej Brytanii, pozostawanie do kwietnia 2009 r. na utrzymaniu męża pracującego w Wielkiej Brytanii, wskazana przez stronę okoliczność, że od stycznia 2008 r. do czasu porodu, z przerwami na pobyt w Polsce, przebywała za granicą, a także fakt, że była zatrudniona za granicą w 2007 r. i ponownie podjęła tam pracę od kwietnia 2009 r. Zdaniem organu, w świetle tych okoliczności przyjąć należało, że zarówno w dniu składania wniosku, jak i przez cały okres zasiłkowy, centrum spraw życiowych W. B. skupione było w Wielkiej Brytanii, gdzie koncentruje się jej życie rodzinne i zawodowe. Nie dając wiary twierdzeniu strony, że jej pobyt za granicą ma charakter czasowy, organ odwoławczy stwierdził, że długość tego pobytu, jego charakter oraz fakt urodzenia za granicą dziecka, na które mąż strony pobiera świadczenia przewidziane w ustawodawstwie brytyjskim, wskazują na zamieszkiwanie w Wielkiej Brytanii, a nie w Polsce. Jak zaznaczył, w analizowanym okresie pobyt za granicą nie miał charakteru czasowego związanego z wyjazdem turystycznym albo podjęciem lub kontynuowaniem nauki, a fakt stałego zameldowania w kraju nie ma znaczenia dla oceny, czy strona zamieszkiwała w Polsce. Końcowo organ stwierdził, że w dniu składania przez stronę wniosku przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakładały na stronę ubiegającą się o przyznanie świadczenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, wobec czego żądanie tego dokumentu przez organ pierwszej instancji było niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję wskazano na długi okres rozpoznawania sprawy i zarzucono bezzasadność oraz niezrozumiałość rozstrzygnięcia, dyskryminację strony jako obywatelki państwa będącego członkiem UE, a także niezgodność z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Podnosząc, że pobyt W. B. za granicą ma charakter czasowy, pełnomocnik podkreślił jego zarobkowy charakter oraz fakt, że zarówno skarżąca, jak i jej mąż oraz córka, urodzona w Wielkiej Brytanii, posiadają obywatelstwo polskie i są zameldowani w Polsce na pobyt stały. Odnosząc się do przepisów wspólnotowych z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wyjaśnił, że nie mają one zastosowania do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, a fakt pobytu tymczasowego za granicą i pobieranie zasiłku rodzinnego nie mają wpływu na ustalenie zapomogi przez właściwy organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu długiego rozpatrywania sprawy wskazało przy tym, że pismem z dnia 30 lipca 2010 r. wystąpiono do strony o wyjaśnienie kwestii pełnomocnictwa, w związku z którym trwało następnie postępowanie reklamacyjne Poczty Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Ocena w tym zakresie dokonywana jest w oparciu o prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji oraz stan sprawy istniejący na dzień jej wydania i dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz prawidłowości przyjętej procedury.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie też, na zasadzie art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, objętej rozpoznaniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a. wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień od razu zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd nie dokonywał oceny merytorycznej w świetle przepisów prawa materialnego, odnoszącej się do rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego. Przeprowadzenie takiej oceny możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu nie budzą wątpliwości, a postępowanie administracyjne czyni zadość zasadom przewidzianym przez ustawodawcę.

Przedstawiając powody leżących u podstaw takiego stanowiska Sądu, należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, która to zapomoga - zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą - jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w oparciu o przepisy powołanej ustawy.

Warunki nabycia prawa do tego świadczenia określa przepis art.15b ustawy. Zgodnie z tą regulacją, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, jednorazowa zapomoga przyznawana jest z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł na jedno dziecko (ust. 1); przysługuje ona matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka - niezależnie od wysokości dochodów (ust. 2); wniosek o jej wypłatę składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka (ust. 3); zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 4). Jednocześnie przysługuje ona, z wyłączeniem osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka (ust. 7), jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 5), które to pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 6).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście powołanych regulacji w pierwszej kolejności dostrzec należy, że rozważając przesłankę z art. 15b ust. 4 ustawy słusznie organ odwoławczy uznał, że świadczenie, którego przyznania domaga się skarżąca, wyłączone jest z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zastosowanie w tym zakresie mają przepisy ustawy. Nieprawidłowo jednak ustalił, że na dzień wydania decyzji w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 149 z 5 lipca 1971 r., str. 2 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, s. 35 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło bowiem swą moc na skutek wejścia w życie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., 1, ze zm.), znajdującego - zgodnie z art. 91 - zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. Niemniej jednak, na zasadzie art. 1 lit. z Rozporządzenia nr 883/2004, świadczenia rodzinne - do których w myśl art. 3 pkt 1 lit. j rozporządzenie to znajduje zastosowanie - oznaczają wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Zgodnie zaś z częścią II załącznika nr I do tego Rozporządzenia, z zakresu jego zastosowania wyłączona została jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, uregulowana w ustawie o świadczeniach rodzinnych. O ile zatem art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że na gruncie tej ustawy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oznaczają: Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz Rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, to zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przyjąć należy, że przez przepisy te aktualnie rozumieć należy przepisy powołanego powyżej Rozporządzenia nr 883/2004 oraz akty dotyczące jego wykonywania. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, wynika bowiem reguła pierwszeństwa zastosowania prawa stanowionego przez Wspólnotę Europejską w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym. Uznać zatem w niniejszej sprawie należy, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, której domaga się skarżąca, wyłączona jest z koordynacji systemów zabezpieczeń na postawie Rozporządzenia nr 883/2004.

Stosownie do art. 15b ust. 4 ustawy, rozpoznając sprawę o przyznanie zapomogi, organ prawidłowo zatem uznał, że w zakresie przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia materialną podstawę prawną będzie stanowiła ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodzić też należy się z oceną organu, że w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania unormowania art. 15b ust. 5 – 7 ustawy. Wprawdzie przepisy te, wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654), weszły w życie od dnia 1 stycznia 2009 r., a zatem obowiązywały już w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zapomogę, niemniej jednak, w myśl art. 18 ustawy zmieniającej, obowiązek potwierdzenia opieki medycznej nad kobietą w ciąży wprowadzony został od dnia 1 listopada 2009 r., co oznacza, że dotyczy on kobiet znajdujących się od tego dnia w dziesiątym tygodniu ciąży. Tym samym, skoro skarżąca urodziła dziecko 7 lipca 2008 r., to brak było w niniejszej sprawie podstaw do prowadzenia względem skarżącej postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 15b ust. 5 ustawy.

Odmawiając skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, w ocenie Sądu organy przedwcześnie jednak uznały, że nie spełniła ona obligatoryjnej przesłanki przyznania świadczenia określonej w art. 1 ust. 3 ustawy.

Powołany ostatnio przepis stanowi, że świadczenia rodzinne przysługują osobom wymienionym w ust. 2, czyli m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że realizacja uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, tak samo jak i realizacja innych świadczeń rodzinnych, jest uzależniona od zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracji rozpoznające wniosek skarżącej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka zobowiązane były zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy spełnia ona warunek określony w art. 1 ust. 3 ustawy, to jest czy zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym ubiega się o przyznanie świadczenia rodzinnego.

W tym miejscu, jak słusznie zaznaczono w zaskarżonej decyzji, dostrzec należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też inne przepisy prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zamieszkania", użytego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 ustawy. Z tego względu dla oceny jego znaczenia należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego określających miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., II FSK 896/08, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie jednak podkreślić należy, że przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zwykle, choć nie zawsze, zamieszkiwanie połączone jest zatem z określonym tytułem prawnym do lokalu i posiadaniem w nim przedmiotów niezbędnych do materialnej egzystencji, a także istnieniem więzi z danym środowiskiem i skoncentrowanie w danym miejscu swoich spraw. Uznanie, że dana osoba opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania nie będzie zatem uzasadnione w razie stwierdzenia, że co prawda dana osoba nie przebywa w miejscu zamieszkiwania, lecz jedynie czasowo, a okoliczności faktyczne wskazują na istnienie po jej stronie zamiaru powrotu i stałego w nim zamieszkiwania.

W stosunku do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. W przypadkach zaś wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się zgodnie, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, na tle art. 25 K.c. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obok faktycznego przebywania, o miejscu zamieszkania decyduje bowiem także zamiar stałego pobytu, a więc wola stałego zamieszkiwania. Jej ustalenie winno być natomiast oparte o kryteria zobiektywizowane. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Przy tym, o ile samo zameldowanie w danym miejscu na pobyt stały nie przesądza o miejscu zamieszkania, gdyż nie jest z nim związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania, a zatem nie przesądza ono o miejscu zamieszkania, to zaznaczyć należy, że w świetle przesłanek zameldowania na pobyt stały, okoliczność zameldowania winna być brana pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 1 ust. 3 ustawy, jako mogąca wskazywać na zamiar zamieszkiwania.

Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygając w niniejszej sprawie o uprawnieniu skarżącej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka organy obowiązane były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżąca zamieszkuje na terenie Polski, a w związku z tym ustalić także, czy jej pobyt w Wielkiej Brytanii ma charakter stały, czy tylko czasowy.

Podkreślić należy, że ustalenia, jak i ocena w tym zakresie, winny zostać dokonywane przez organy, według zasad określanych przez przepisy postępowania administracyjnego. Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 K.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji). Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 80 K.p.a. nakazuje natomiast organom dokonywanie oceny, co udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego.

Dostrzec przyjdzie, że wskazane uregulowania określają obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także – co należy podkreślić – poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli organ kwestionuje oświadczenia strony co do danej okoliczności, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego co do tej okoliczności. Zaakcentowania przy tym wymaga, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, a strona, jakkolwiek winna współdziałać z organami przy wyjaśnieniu stanu faktycznego, jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, uznać należy, że organy naruszyły wskazane powyżej zasady procesowe i przedwcześnie wyraziły stanowisko co do tego, że skarżąca nie spełniła przesłanki przyznania świadczenia, określonej w art. 1 ust. 3 ustawy. Ocenę organów w tym zakresie trudno uznać za opartą na wszechstronnie zebranym i rozważonym materiale dowodowym. W szczególności dostrzec należy, że ustalenia odnośnie miejsca zamieszkania skarżącej dokonane zostały jedynie na podstawie pisemnego oświadczenia strony i jej ojca. Wprawdzie z oświadczeń tych wynika, że skarżąca przebywa w Wielkiej Brytanii, gdzie urodziła dziecko, podjęła zatrudnienie i gdzie jej mąż pracuje oraz pobiera zasiłek rodzinny na dziecko, niemniej jednak strona wyraźnie w złożonym oświadczeniu oraz konsekwentnie w toku całego postępowania twierdziła, że jej pobyt za granicą jest czasowy i ma charakter zarobkowy, a miejsce jej zamieszkania znajduje się w Polsce. Wskazywała przy tym, że w okresie ciąży przebywała za granicą z przerwami na pobyt w Polsce, gdzie zawarła też związek małżeński. W odniesieniu do tych okoliczności zauważyć przyjdzie, że sam fakt przebywania, o którym mowa w art. 25 K.c. nie jest definiowany trwałością pobytu, a przy ustalaniu miejsca zamieszkania uwzględnić należy zamiar stałego pobytu w danym miejscu. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły okoliczności dotyczących zamieszkiwania skarżącej w kraju i nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, w szczególności pozwalającego potwierdzić zamiar strony stałego pobytu w kraju, bądź też ujawniającego okoliczności wskazujące na to, że pobyt skarżącej w kraju nie ma charakteru stałego, tj. że miejsce, które wskazuje jako miejsce jej zamieszkania, nie wykazuje cech jej głównego ośrodka życia. Chodzi tu o okoliczności związane z fizycznym przebywanie w określonym miejscu, jego celem, przyczynę opuszczenia miejsca zamieszkania oraz związek z nim. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma bowiem to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Przerwa w przebywaniu w miejscu zamieszkania, nawet długotrwała, nie stanowi z kolei wystarczającej podstawy do uznania, że dane miejsce nie jest miejscem zamieszkania. Jako szczególną wskazać w tym zakresie należy okoliczność, czasowego wyjazdu za granicę w celach zarobkowych. Uznać bowiem trzeba, że nawet długotrwałe opuszczenie miejsca zamieszkania, w związku z wyjazdem za granicę Polski w celach zarobkowych, nie stanowi przeszkody do posiadania miejsca zamieszkania w kraju, jeżeli okoliczności faktyczne związane z wyjazdem w sposób niebudzący wątpliwości nie potwierdzają, że wyjazdowi towarzyszył zamiar zmiany centrum życiowego.

W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do miejsca zamieszkania skarżącej w Polsce, w zakresie okoliczności pozwalających ustalić, czy jej przebywanie w tym miejscu wskazuje na zamiar stałego w nim pobytu. Jednocześnie też stwierdzenie, że miejsce zamieszkania skarżącej znajduje się w Wielkiej Brytanii, nie zostało oparte na dowodach mogących potwierdzić, że skarżąca opuściła miejsce zamieszkania w Polsce z zamiarem zorganizowania swojego centrum życiowego w innym miejscu. Wystarczającej ku temu przesłanki nie stanowi fakt, że skarżąca przebywa za granicą wraz z mężem i dzieckiem, skoro przebywa tam z uwagi na pracę, z czym związana jest z kolei konieczność urządzenia sobie tam czasowo życia. Samo przebywanie poza granicami kraju nie świadczy jeszcze o zamiarze stałego tam pobytu zwłaszcza, gdy strona wskazuje na czasowy charakter pobytu za granicą. Powołując się na okoliczność pobierania przez męża skarżącej świadczenia rodzinnego na dziecko w Wielkiej Brytanii organy nie wskazały również w żaden sposób, dlaczego w ich ocenie przemawia ona za uznaniem, że centrum życiowe skarżącej znajduje się za granicą.

Reasumując, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania organy dokonały ustalenia oraz wnikliwej analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanki z art. 1 ust. 3 ustawy, związanej z zamieszkiwaniem skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez co naruszyły wskazane wcześniej przepisy procedury administracyjnej. W sytuacji, gdy okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla rozpatrzenia wniosku, organy nie powinny były ograniczać się do oświadczenia złożonego przez stronę i jej ojca, lecz szczegółowo wyjaśnić okoliczności dotyczące miejsca zamieszkania strony i charakteru jej pobytu w kraju oraz za granicą, przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, w tym np. w postaci zeznań świadków, czy oględzin miejsca zamieszkania w kraju. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, jako mogący mieć wpływ na wynik sprawy, stanowił zatem podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a.

Odnotować ponadto przyjdzie, że nie podejmując w toku postępowania administracyjnego działań zmierzających do wyjaśnienia, czy w toku postępowania skarżąca działała samodzielnie, czy też przez pełnomocnika w osobie swojego ojca, organy mogły dopuścić się również naruszenia art. 33 i art. 40 K.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą ojcu – A. G. - do reprezentowania jej w postępowaniu przed organami samorządu terytorialnego. Dokument ten jest częściowo nieczytelny, gdyż nie zawiera daty jego sporządzenia, a ponadto nie jest potwierdzony za zgodność z oryginałem, stosownie do treści art. 76a § 2 K.p.a. Korespondencja w toku postępowania administracyjnego kierowana była przez organy bezpośrednio na adres strony w Wielkiej Brytanii, natomiast zaskarżoną decyzję organu odwoławczego przesłano zarówno do strony, jak i jej ojca jako pełnomocnika. Organ odwoławczy podejmował przy tym próby potwierdzenia przez stronę faktu udzielenia pełnomocnictwa, które okazały się jednak bezskuteczne, gdyż żadne z pism organu nie zostało doręczone W. B. na wskazany adres za granicą. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pismo doręcza się stronie, albo pełnomocnikowi, jeżeli strona go ustanowiła. O ile jednak, w myśl tego przepisu, strona postępowania działająca przez ustanowionego pełnomocnika nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, w szczególności decyzji, to w sytuacji, jeżeli decyzja zostanie doręczona stronie bezpośrednio i strona złoży odwołanie, nie można w żadnym razie uznać, że zostało ono wniesione przedwcześnie. Dostrzec należy, że normy regulujące doręczenia w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają na celu ochronę obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Nie mogą być zatem interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków w zakresie ustalenia, czy decyzja winna być doręczona pełnomocnikowi, czy też stronie, powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 K.p.a., to tym samym nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Określony w art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania (por.: wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1648/09 i z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/08 oraz wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 440/08 i z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, czy skarżąca działała przez pełnomocnika, czy też samodzielnie, a decyzja organu pierwszej instancji doręczona została bezpośrednio stronie skarżącej. Nie budzi jednak zastrzeżeń, że w ustawowym terminie strona wniosła odwołanie. Oznacza to, że doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji, nawet jeśli nastąpiło z pominięciem jej pełnomocnika, nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania. Skutków takich, w zakresie skutecznego wniesienia skargi do Sądu, nie wywołało również doręczenie decyzji odwoławczej zarówno skarżącej, jak i jej ojcu, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedłożył stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej. W takiej sytuacji, ewentualne naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., nie mogło zatem mieć wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak, skoro organy winny były w postępowaniu wyjaśnić kwestię udzielonego pełnomocnictwa, to wydanie decyzji bez dokonania ustaleń w tym zakresie uznać należało za wadliwe, aczkolwiek - z uwagi na terminowe wniesienie środków zaskarżenia - nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik sprawy .

Skoro jednak organy obu instancji dopuściły się wskazanych wcześniej naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, stąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że badając w niniejszej sprawie, czy w stosunku do skarżącej zaistniała przesłanka z art. 1 ust. 3 ustawy, organy - po wyjaśnieniu kwestii reprezentacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym - winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia charakteru pobytu skarżącej w miejscu zameldowania na pobyt stały i za granicą, a następnie wydać decyzję odpowiadającą wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.