Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 285/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] z dnia 13 grudnia 2022 r., nr 2/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 285/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K.: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] z dnia 13 grudnia 2022 r. nr 2/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.K., wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r. zwróciła się do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] (dalej: Spółka) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wysokości całkowitego miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych członków zarządu Spółki i rady nadzorczej od listopada 2018 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek;

2. wysokości miesięcznych wydatków związanych z funkcjonowaniem rady nadzorczej (wydatki ponoszone przez Spółkę na organizację posiedzeń rady nadzorczej, wynajem sali konferencyjnej itp.) od listopada 2018 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek wraz z udostępnieniem faktur i rachunków związanych z poniesionymi wydatkami;

3. wysokości miesięcznych wydatków ponoszonych przez Spółkę na rzecz poszczególnych członków rady nadzorczej z tytułu kosztów przejazdu do i z miejsca (biletów lotniczych, kosztów najmu samochodów, kosztów ich eksploatacji, usług taxi itp.), a także kosztów pobytu (w tym noclegów) w miejscu, gdzie posiedzenia rady nadzorczej się odbywały, od listopada 2018 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek wraz z udostępnieniem faktur i rachunków związanych z poniesionymi wydatkami.

Spółka decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.") odmówiła wnioskodawczyni udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa

Zdaniem Spółki, orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pojęcie "nadużycia prawa do informacji publicznej. W tym zakresie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt: l OSK 1601/15, w którym podniesiono, że: "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej". Organ podniósł, że powyższa linia orzecznicza jest również podzielana przez wojewódzkie sądy administracyjne. Spółka przytoczyła w tym zakresie tezy z orzecznictwa.

Spółka wskazała, że koncepcja nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej ma doniosłe znaczenie praktyczne zwłaszcza z punktu widzenia podmiotów zobowiązanych do udzielania takiej informacji, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego i spółek komunalnych. Dlatego też, w przypadku, gdy dany organ poweźmie wątpliwości co do celów w jakich jest składany wniosek, może wszcząć postępowanie kończące się wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Spółki, wnioskodawczyni składa szereg wniosków, które utrudniają działalność Spółki, a powyższe działanie nie jest podyktowane dbałością o interes publiczny, lecz prywatnym interesem wnioskodawczyni.

Na powyższą decyzję wnioskodawczyni wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj., gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zatem tak, jak w rozpoznawanej sprawie Spółka zamierzała wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek z 29 listopada 2022 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. [...], wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, jako rażąco naruszającej prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa;

2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie nie tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz również do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy powyższe nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności statuowaną w art. 165 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stanowisko Sądu I jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2385/23 z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 19/23, z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 113/25, z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2093/21, z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09,). Natomiast, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, autor tego środka zaskarżenia zmierza do wykazania, że ta utrwalona linia orzecznicza jest nieprawidłowa, bowiem norma z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nakazuje stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a nie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, stanowisko wyrażone przez autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, natomiast prawidłowa jest wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji. Przyjęte przez autora skargi kasacyjnej, zawężające rozumienie odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest bowiem nieprawidłowe i nie znajduje uzasadnienia w świetle brzmienia całej normy prawnej z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Odformalizowany charakter udostępnienia informacji publicznej nie oznacza bowiem, że to odformalizowanie dotyczy każdego aspektu prawnego związanego z informacją publiczną. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla przyjęcia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do samej decyzji administracyjnej, szczególnie uwzględniając ewentualne trudności z ustaleniem, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą wyłącznie decyzji, a które całego postępowania. Wątpliwości tych nie wyjaśnia też autor skargi kasacyjnej, nie wskazując przykładowo, czy jego zdaniem norma z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do Działu II Rozdziału ("Decyzje"), czy też może tylko do art. 107 k.p.a. określające składowe decyzji administracyjnej. W obu jednak przypadkach tego rodzaju zawężenie rozumienia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. byłoby nieuzasadnione i prowadziło do istotnych komplikacji procesowych. Należy mieć na uwadze, że norma z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady przyjętej w art. 35 § 3 in fine k.p.a., zgodnie z którą załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, podczas na gruncie u.d.i.p. odwołanie powinno zostać rozpoznane w terminie 14 dni. Jest to zatem odesłanie (przez wprowadzenie wyjątku) do przepisów ogólnych k.p.a. (Dział I Rozdział 7 "Załatwienia spraw"). Potwierdza to stanowisko, że stosowanie przepisów k.p.a. "do decyzji" na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., oznacza pełne stosowanie zasad tej ustawy dotyczących postępowania administracyjnego, w którym te decyzje są wydawane. Warto przy tym zaznaczyć, że na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca odsyła do stosowania przepisów k.p.a., a nie odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Chodzi tu zatem o stosowanie wprost, a nie stosowanie z modyfikacjami lub nawet niestosowanie, tak jak ma to miejsce w przypadku odpowiedniego stosowania. Jak już wyżej wskazano, brak jest racjonalnych podstaw do ograniczenia tego stosowania wyłącznie do przepisów dotyczących decyzji, pomijając nawet trudności w ustaleniu, które przepisy są przepisami k.p.a. dotyczącymi tylko decyzji.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ odmowa udzielenia skarżącej informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej powinna zostać poprzedzona wezwaniem jej do podpisania wniosku o udzielenie tej informacji. W momencie, w którym organ doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do udzielenia stronie informacji publicznej, wniosek uzyskał charakter żądania, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym art. 63 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie niepodpisanego wniosku stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.