Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2016r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.

Decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] o odmowie przyznania K. G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią H. B.

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło po rozpatrzeniu wniosku K. G., która wystąpiła o przyznanie opisanego wyżej świadczenia. Przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie, że H. B. ma troje dzieci zamieszkujących w tej samej miejscowości, tj. dwie córki i syna, które zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia i zorganizowania opieki nad matką.

W odwołaniu wnioskodawczyni podniosła, że jako pierwsza wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia i jest jedyną osobą mogącą realnie wykonywać opiekę.

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że jedną z przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o to świadczenie w stosunku do osoby niepełnosprawnej. H. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. K. G. jest osobą bezrobotną, wychowuje dziecko w wieku rok i 3 miesiące, na co dzień opiekuje się babcią, której gotuje, sprząta, zawozi do lekarza, robi zakupy, pranie, szykuje opał na zimę, pali w piecu, przygotowuje posiłki. H. B. oświadczyła, że jej dzieci nie mogą się podjąć opieki ponieważ pracują zawodowo i mają własne rodziny, natomiast wnuczka mieszka po drugiej stronie ulicy, jej mąż pracuje, a małym dzieckiem w razie potrzeby zajmują się teściowie lub siostra.

Organ ustalił, że H. B. ma troje dzieci. Dwie córki, tj. J. C. i K. G. pracują zawodowo i zajmują się swoimi rodzinami; syn W. B., niepracujący, nie zarejestrowany w urzędzie pracy, podejmujący sezonowe prace zarobkowe, ma natomiast założoną "Niebieską Kartę" z powodu przemocy skierowanej wobec matki. W omawianej sprawie spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustalone z uwzględnieniem dochodu rodziny wnioskodawczyni i H. B.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA sygn. I OSK 198/12, WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 1035/13 oraz WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 306/15) Kolegium wskazało, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem skierowanym do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób trzecich, lecz jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej ramami art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kategorii osób, przy czym nie ma możliwości zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez poszczególnych krewnych osoby potrzebującej pomocy. Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 1 K.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi.

Zdaniem organu, specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, z którym wiąże się opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w ten sposób przez Państwo przeznaczona jest dla osób rezygnujących z zatrudnienia, które obciąża obowiązek alimentacyjny. To nie rodzina decyduje komu sposób jej członków powinno być przyznane świadczenie, ale przepis prawa. Kolegium stwierdziło, że obowiązek wnuczki wobec babci powstałby wówczas, gdyby nie było dzieci osoby potrzebującej pomocy lub dzieci te nie byłyby w stanie dopełnić swojego obowiązku alimentacyjnego względem rodzica. Tymczasem H. B. ma troje dzieci zobowiązanych w pierwszej kolejności zapewnić niepełnosprawnej matce pomoc i opiekę. Fakt wykonywania pracy zarobkowej nie uzasadnia zdaniem organu twierdzenia o braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Również założenie "Niebieskiej Karty" z powodu przemocy stosowanej wobec matki nie uzasadnia całkowitego zwolnienia syna H. B. z obowiązku alimentacyjnego.

Podsumowując organ wyjaśnił, że przyjęcie określonej formy wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego jest wynikiem wyboru osoby zobowiązanej i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Jeżeli obowiązek ten nie przybierze formy starań osobistych, to może polegać np. na opłaceniu przez dzieci opiekunki dla matki. Okoliczność sprawowania faktycznej opieki wnuczki nad babcią nie oznacza, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem babci.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. G. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że osobami uprawnionymi do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego są wyłącznie te osoby, na których w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny w tym sensie, że są one zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, podczas gdy właściwe w sprawie było przyjęcie, że osobami uprawnionymi do otrzymania ww. świadczenia są osoby zobowiązane do alimentacji w myśl art. 128 K.r.o. względem krewnego, nad którym sprawują opiekę, niezależnie, czy w czasie jej sprawowania ciąży na nich obowiązek alimentacyjny w myśl art. 129 i art. 132 K.r.o. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji gdy właściwe było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi nadinterpretację przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, polegającą na wprowadzeniu dodatkowych ograniczeń oznaczających wkroczenie w kompetencje ustawodawcy. Ustawodawca posłużył się bowiem w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko ogólnym odwołaniem do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie precyzując, które z przepisów K.r.o. powinny mieć zastosowanie i w jakim zakresie. Dlatego zdaniem skarżącej dokonując wykładni przywołanych przepisów należy mieć na względzie przede wszystkim cel, jakim ustawodawca kierował się tworząc przepisy K.r.o. dotyczące obowiązku alimentacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Celem regulacji z K.r.o. była bowiem ochrona dalszych członków rodziny przed niczym nieuzasadnionym i bezpodstawnym obciążaniem ich obowiązkiem alimentacyjnym, który bez przeszkód może być realizowany przez zobowiązanych w bliższej kolejności. Przy tworzeniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych cel był natomiast odmienny, a mianowicie chęć niesienia pomocy osobom jej potrzebującym. Dlatego wprowadzone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie powinno być rozumiane jako pomoc Państwa skierowana do osób zobowiązanych do alimentacji, w świetle art. 128 K.ro., niezależnie od tego czy ciąży na nich obowiązek alimentacyjny w myśl art. 129 i art. 132 K.r.o. Świadczenie to nie opiera się na obowiązku, ale na woli danej osoby poświęcenia się sprawowaniu opieki nad wymagającym jej członkiem najbliższej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że jedna z córek babci zamieszkuje pod tym samym adresem, co skarżąca, a druga gdzie indziej, ale w tej samej miejscowości. Babcia porusza się samodzielnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa". W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez skarżącą (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy). Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (babcię skarżącego) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie kwestionowało ponadto faktu sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad babcią.

Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie, czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji gdy żyją dzieci babci, tj. dwie córki i syn. Ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy przez odesłanie do przepisów K.r.o. jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z tego względu, z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do wymienionego świadczenia.

W świetle przywołanych przepisów niewątpliwie istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania, nawet gdyby wystąpiły pozostałe przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 K.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 K.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W ocenie Sądu ustalona w art. 132 K.r.o. kolejność zobowiązanych do alimentacji jednoznacznie przesądza o tym, że również na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji albo, gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wydanym na tle regulacji o świadczeniu pielęgnacyjnym, prawo ubiegania się o to świadczenie, podobnie jako prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o. Trybunał podkreślił, że przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustalają kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). W konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że wprowadzone w art. 16a ust. 1 ustawy świadczenie powinno być rozumiane jako pomoc Państwa skierowana do osób zobowiązanych do alimentacji w świetle art. 128 K.r.o., niezależnie od tego czy ciąży na nich obowiązek alimentacyjny w myśl art. 129 i art. 132 K.r.o. Ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy mówi bowiem o "osobach, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny", a zatem odwołuje się wyraźnie do instytucji obowiązku alimentacyjnego jako całości, uregulowanego w Dziale III Tytułu II K.r.o. Nie można zatem uznać, że wskazane odesłanie odnosi się tylko do niektórych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ustalenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na konkretną datę orzekania nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o przepis art. 128 K.r.o. Oznacza to, że nie można na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych stosować jednych przepisów regulujących obowiązek alimentacyjny (art. 128 K.r.o.), ignorując inne (art. 129, art. 132 K.r.o.).

W świetle powyższego organ trafnie stwierdził, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem skierowanym do kogokolwiek z rodziny, krewnych, powinowatych czy osób trzecich, lecz jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla kategorii osób określonej ramami art. 132 K.r.o. Nie ma przy tym możliwości zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez poszczególnych krewnych osoby potrzebującej pomocy, ponieważ to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane przedmiotowe świadczenie, lecz decyduje o tym przepis prawa. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje wówczas pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, stanowi bowiem określoną w przepisach kwotę pieniężną, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo (właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) składek emerytalno-rentowych. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero po spełnieniu określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek, a nie cudzy - przez nią jedynie wypełniany (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12).

Z akt sprawy wynika, że H. B. ma troje dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Okoliczność, że syn W. B. ma założoną "Niebieską Kartę" w związku z przemocą skierowaną w stosunku do matki nie ma wpływu na powstanie obowiązku alimentacyjnego skarżącej, ponieważ opieki nad H. B. mogą się podjąć jej dwie córki, obie zamieszkujące w tej samej miejscowości, przy czym jedna z nich zamieszkuje pod tym samym adresem co skarżąca. Skarżąca nie przedstawiła żadnych uzasadnionych okoliczności, które wskazywałyby, że córki H. B., które w świetle art. 132 K.r.o. są zobowiązane alimentacyjnie względem niej w bliższej kolejności, nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, ewentualnie uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania – w niniejszej sprawie zapewnienie opieki – jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Nie jest przy tym istotne, czy któraś z córek faktycznie wykonuje opiekę nad matką, lecz to, czy po ich stronie zachodzą obiektywne przeszkody do zadośćuczynienia swemu obowiązkowi.

Skarżąca jako przeszkodę w sprawowaniu opieki przez córki H. B. podała, że osoby te pracują zawodowo. Powyższa okoliczność nie może jednak być uznana za obiektywną przeszkodę do wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego. Taka okoliczność mogłaby stanowić przesłankę do przyznania którejś z córek H. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko wówczas, gdyby z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoją matką musiała zrezygnować z zatrudnienia wobec niemożności pogodzenia opieki z pracą zawodową, jakkolwiek w określonych przypadkach względy ekonomiczne wpływają na ostateczne decyzje opiekunów w tym względzie. Fakt zatrudnienia nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości wypełniania obowiązku alimentacyjnego, skoro ten nie musi polegać jedynie na osobistej opiece nad osobą wymagającą opieki, a w wielu sytuacjach wiąże się on właśnie z zarobkowaniem, chociażby celem uzyskania środków na zapewnienie specjalistycznej opieki osobie, która takiego traktowania wymaga. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać nie tylko na osobistych staraniach względem osoby uprawnionej do alimentacji, lecz również na świadczeniu określonych sum pieniężnych na jej utrzymanie.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dzieci H. B. zobowiązane są względem niej alimentacyjnie i powinny sprawować nad nią opiekę, czy to poprzez osobiste starania, czy też opłacenie opieki specjalistycznej. Skarżąca ze swej strony w żaden sposób nie wykazała zaś, by córki obiektywnie nie były w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wręcz przeciwnie, z wyjaśnień skarżącej wynika, że jedna z córek zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie H. B., po drugiej stronie ulicy, pod tym samym adresem co skarżąca. W konsekwencji nie było podstaw do uznania, że w sprawie doszło zgodnie z art. 132 K.r.o. do przesunięcia (przejścia) obowiązku alimentacyjnego z dzieci osoby wymagającej opieki na osobę o dalszym stopniu pokrewieństwa, tj. na skarżącą (wnuczkę). Dopiero ustalenie w toku postępowania, że dzieci H. B. nie mogą sprawować nad matką opieki, np. z powodu stanu zdrowia, opieki nad innym niepełnosprawnym krewnym, czy też zamieszkiwania w odległej miejscowości, uprawniałoby do stwierdzenia, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na skarżącą. Takich zaś okoliczności skarżąca nie podnosiła. Sąd w pełni akceptuje pogląd, że o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego decydują przepisy, a nie wybór dokonany przez poszczególnych członków rodziny.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.