Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość -sprzeciw oddala-

II SA/Rz 1/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem sprzeciwu A S.A. z/s

w [....] (dalej: "Spółka") jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 22 września 2017 r. E.K.,, zwróciła się o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ([...]) na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm. – zwana dalej "ustawą z 1958 r.").

W wyniku rozpoznania wniosku Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E.K. c. B. i H. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94, nr 190, położonej w obr. R., obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...].

Odwołania od tej decyzji złożyła E.K. wnioskując o jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, ponieważ na dzień wywłaszczenia nie była właścicielem nieruchomości; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że 129 ust. 5 pkt 1 i 3 nie ma zastosowania do sprawy wywłaszczeń dokonywanych na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 K.p.a. poprzez błędy w uzasadnieniu decyzji; naruszenie art 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, że postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności organ stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomości położone w gminie [...] obr. R., oznaczone nr 94, nr 112/4 i nr 190 objęte zostały decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren i prowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV W.-T. Podstawą prawną tej decyzji był art. 35 ustawy z 1958 r. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 tej ustawy. Wojewoda zauważył, że ww. przepisy regulowały szczególny tryb wywłaszczenia. Z ich brzmienia wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1) za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Wojewoda zauważył, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda zauważył, że przekazany przez Spółkę Elaborat nr [...] p.t. "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej m.in. we wsi R., gm [...]" przedstawia jedynie ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz H.K. za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Brak jest natomiast w aktach dowodu potwierdzającego

w sposób bezsprzeczny, że na rzecz H.K. ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2.

W ocenie Wojewody stwierdzenie organu I instancji, że przedłożony elaborat pozwala na twierdzenie "z dużym prawdopodobieństwem", iż na rzecz H. K. wypłacone zostało stosowne odszkodowanie jest niedopuszczalne.

W dalszej części organ odwoławczy zauważył, że art. 35 ust. 1 ustawy

z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy obu tych ustaw są zbieżne i przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podał, że obecnie przeważa stanowisko, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu.

W ocenie Wojewody, organ I instancji błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy wskazując, że E.K. nie przysługuje roszczenie

o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonane

w 1983 r., kiedy to osobą wywłaszczoną była jej matka H.K. Podał, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności nieruchomości w drodze dziedziczenia - umowa o dział spadku zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2017 r. Rep A Nr [...]. Wstąpiła zatem w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione na wnioskodawcę w drodze sukcesji uniwersalnej. Zdaniem organu odwoławczego istnieje możliwości zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem, które może zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego.

Końcowo wskazał na rozbieżność dotyczącą numerów działek wskazanych w decyzji z 1983 r. a numerami wskazanymi we wniosku inicjującym postępowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie wyjaśnienie tej kwestii, a także zebranie materiału dowodowego na podstawie którego bezspornie zostanie ustalone czy na rzecz H.K. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94 i nr 190, czy nie zostało złożone do depozytu sądowego.

W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania i konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

- art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej)

- art. 922 K.c. w zw. z art. 1 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II SA/RZ 764/18 Wojewódzki Sad Administracyjny oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie regulującym przyznawanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości w sytuacji, w której takiego odszkodowania nie ustalono, mają także zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, m.in. na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zdaniem Sadu, postępowanie wszczęte wnioskiem E.K. o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w/w prowadzone było trafnie na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji i podziela argumentację Wojewody co do konieczności prawidłowego ustalenia zakresu odszkodowania.

Za trafne Sąd uznał również stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował ustalenia dokonane w postępowaniu organu I instancji o bezpodstawnym w istocie odmówieniu wnioskodawczyni przymiotu strony i wskazał, że wprawdzie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone lub których prawa do nieruchomości zostały ograniczone, to nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach spowodowanych zmianą podmiotu właścicielskiego uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony. Tak będzie w przypadku sukcesji uniwersalnej i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Końcowo Sąd podniósł, że organ odwoławczy trafnie też zauważył rozbieżność w numeracji działek, tj. wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. i we wniosku E.K., co bez wątpienia wymaga wyjaśnienia i jednoznacznych ustaleń.

Wskutek złożonej skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę w sprawie orzekał Naczelny Sad Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W ocenie NSA słusznie skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji lakoniczność uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, jak też braku odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, a co – w dalszej kolejności - uniemożliwiło skontrolowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. NSA zauważył, że spór dotyczący wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinowany był sporem co do wykładni i zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości.

Jak zauważył NSA dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu, przyjmując, iż jest ono prawidłowe. Tymczasem ta konkluzja nie została poprzedzona analizą podstawowego w sprawie zagadnienia, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia do zarzutów sprzeciwu, a które dotyczyły właśnie kwestii spornej.

Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy była wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), który był podstawą zarówno uchylonej przez Wojewodę P. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiającej E.K. uwzględnienia jej wniosku ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i decyzji organu II instancji.

Jak wskazał Sąd II instancji we wniesionym sprzeciwie skarżąca Spółka podnosiła, że niewłaściwie organ odwoławczy przyjął, iż przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw w sytuacji, gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Odniesienie się do tego zarzutu, zdaniem NSA, miało o tyle istotne znacznie dla sprawy, że przesądzenie zakresu stosowania cytowanego przepisu, miało bezpośredni wpływ na uznanie, czy w obecnym stanie prawnym mógł on stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Na podstawie bowiem tego przepisu, dochodziło jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości poprzez zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach - na podstawie stosownych zezwoleń - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto strona skarżąca zarzucała, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., przyjmując, iż osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca adresata decyzji o wywłaszczeniu, co stało w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 922 kodeksu cywilnego. Sąd I instancji nie odniósł się do powyższych zarzutów.

Odnośnie rozważań dotyczących możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. NSA wskazał, że przepis ten został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu

i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak

w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. Omawiany przepis, ze względu na swój szczególny charakter wymaga szczegółowej wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. NSA zauważył, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa istotnie pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych (będących adresatami decyzji wydanych

w okresie minionym). W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła spadkobierczyni takiej osoby. Po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie jednak, że roszczenie spadkobiercy osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powoduje tym samym, iż podlega ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że w/w roszczenie, dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje, że wprawdzie - jako roszczenie publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to roszczenie przysługuje spadkobiercy wywłaszczonego. W przypadku bowiem praw o charakterze publicznoprawnym, które – co do zasady - nie wchodzą w skład spadku niektóre tego rodzaju prawa – ale z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom.

Sąd odwoławczy zauważył nadto, że samo zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiło szczególny tryb wywłaszczenia, co dodatkowo potwierdza tezę o konieczności dokonywania rozważań z uwzględnieniem okoliczności faktycznych danej sprawy. Rozważań takich zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo argumentacji, zawartej w sprzeciwie, przemawiającej za publicznoprawnym charakterem roszczenia, Sąd I instancji nie przedstawił stanowiska, na jakiej podstawie przyjął, że w przypadku sukcesji uniwersalnej, dziedziczenie roszczenia o odszkodowanie było w tym wypadku możliwe. Stwierdzenie powyższych uchybień, wobec trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., spowodowało uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

W rozpoznawanej sprawie Sąd opisanych naruszeń prawa nie stwierdził.

Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja Wojewody

z [...] czerwca 2018 r., uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E.K. za posadowienie na nieruchomości położonej w obr. R. oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94 i nr 190 linii elektroenergetycznej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ponieważ w niniejszej sprawie orzekał NSA, który wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18 uchylił wcześniejszy wyrok tut. Sądu z 24 lipca 2018 r. II SA/RZ 764/18 przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd jest związany zawartymi w tym wyroku wytycznymi.

Oceniając ponownie we wskazanym wyżej zakresie w/w kasacyjną decyzję Wojewody, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zezwalającego na posadowienie przedmiotowej linii energetycznej stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie

z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto, stosownie do ust. 2 tego artykułu, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją.

Z regulacją przewidzianą w art. 35 pozostawał w związku art. 36 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35

ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu jego wysokość ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy,

a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Ust. 2 tego artykułu wskazywał przy tym, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku

o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem

3 lat od powstania szkody.

W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika jednoznacznie, że odszkodowanie

o jakim mowa w art. 36 ust. 1 nie ograniczało się wyłącznie do strat w zasiewach, uprawach i plonach, a wyodrębnienie dokonane w ust. 2 podyktowane było zamiarem oddzielnego uregulowania kwestii ustalenia odszkodowania

i przedawnienia roszczenia wyłącznie tej kategorii szkód. Prowadzi to do wniosku, że odszkodowanie o jakim mowa w art. 36 ust. 1 odnosiło się do wszelkich strat związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości na których zostały posadowione; stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2016 r.

I ACa 1233/15 (LEX nr 2044391), zgodnie z którym wszelkie szkody związane

z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez jej art. 36. Regulując w ust. 1 tego artykułu odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim więc wszelkie straty związane z założeniem

i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.

Pojęcie "straty" o którym mowa w art. 36 ustawy z 1958 r. powinno być przy tym interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza m.in. zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z jego aktywów. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

Skoro zatem na mocy przepisu szczegółowego tylko roszczenie o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach podlegało przedawnieniu /które de facto zostało właścicielowi nieruchomości wypłacone/, należy uznać, że dochodzenie odszkodowania w pozostałej części na podstawie art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy nie zostało ograniczone w czasie (zgodnie z ust. 3 tego artykułu, odszkodowanie to nie przysługiwało jedynie w przypadku, jeżeli właściciel pomimo ograniczenia nie poniósł szkody).

Ponieważ jednak ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r. a wniosek o odszkodowanie został złożony w czasie obowiązywania aktualnej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, należało zatem ustalić, czy jej przepisy stwarzają materialnoprawną podstawę do uwzględnienia jej żądania.

W u.g.n. kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują też odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się

o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Analiza tych przepisów wskazuje na analogiczne uregulowanie kwestii odszkodowawczych za ograniczenie własności nieruchomości jak w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.

Sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Stanowi on, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję

o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie; zgodnie

z ukształtowanym orzecznictwem sądowym, przepis ten dotyczy również sytuacji

w których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r. II SA/Gl 582/12, LEX nr 1248878, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada

2015 r. II SA/Ol 1005/15, LEX nr 1946698). Tym samym, skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu nie zostało dotychczas w pełnym wymiarze przyznane, brak jest przeszkód, aby mimo stosownego wniosku, nadal nie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że ma świadomość rozbieżności, jakie dotyczyły możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jego wejściem w życie (22 kwietnia 2004 r.), czy wręcz przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.). Zgodnie z pierwotną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 129 ust. 5 u.g.n. znajdował zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy lub takich, w których sprawa odszkodowania została wszczęta i niezakończona przed wejściem jej w życie

(art. 233 u.g.n.). Podkreślano brak przepisów przejściowych pozwalających rozszerzyć stosowanie tej regulacji i jej zasad na przypadki wywłaszczeń (ograniczeń) dokonywanych w przeszłości na podstawie innych aktów prawnych,

o ile sprawa odszkodowania nie została wszczęta przed wejściem u.g.n. w życie.

Zgodnie jednak z prezentowanym w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu.

Skoro bowiem zarówno ustawa pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2015 r. I OSK 90/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. I OSK 2035/13, z dnia 19 listopada 2014 r. I OSK 713/13, z dnia 26 sierpnia 2014 r. I OSK 147/13 i z dnia 6 marca 2012 r. I OSK 397/11; wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2014 r. II SA/Gl 484/14, z dnia 17 stycznia 2013 r. II SA/Gl 938/12 i z dnia 19 listopada 2012 r. II SA/Gl 582/12, WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. II SA/Gd 648/15 i z dnia 25 lutego 2015 r. II SA/Gd 659/14, WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r. II SA/Kr 513/11 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości. Skoro bowiem przysługujące na gruncie ustawy z 1958 r. uprawnienie do odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nie zostało w pełni zrealizowane a przepisy u.g.n. przewidują analogiczne uprawnienie, brak jest przeszkód do skorzystania z jej przepisów i ich zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego przed jej wejściem w życie. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129

ust. 5 pkt 3 u.g.n. stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) oraz wyrażoną w jej art. 21 ust. 2 zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Sąd zauważa przy tym, że bez znaczenia w sprawie pozostaje upływ czasu od wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny (por. postanowienia SN z dnia 22 kwietnia 1998 r. I CKN 1000/97 i z dnia 10 marca 1999 r. II CKN 34/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99, wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r. IV SA 1667/92, wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 194/13). Konsekwencją cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (zgodnie z art. 118 K.c., roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat; bieg przedawnienia - stosownie do art. 120 § 1 K.c. - rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne). Podkreślić jednak wyraźnie należy, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. Prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Odmiennie zatem niż w przypadku przewidzianym w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., brak jest podstaw do wywodzenia przedawnienia roszczenia wynikającego z ust. 1 tego artykułu, o ile tylko nie doszło do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji, skoro prawo do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 tej ustawy nie ulega przedawnieniu i może być skutecznie dochodzone nawet

w znacznej odległości czasowej od powstania roszczenia, brak jest również uzasadnionych podstaw, aby uprawnienie do jego dochodzenia – zgodnie z treścią tego przepisu oraz przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. – wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), których ograniczono

w korzystaniu z ich nieruchomości.

Odmienne uznanie stanowiłoby w istocie dodatkową barierę ograniczającą możliwość ubiegania się o wypłatę należnego odszkodowania, którą trudno byłoby pogodzić z powołanym wyżej art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i szczególnie trudno zaakceptować w sytuacji, w której – niezależnie od zmiany stanu prawnego regulującego kwestię odszkodowania - z przyczyn losowych dochodziłoby do przejścia prawa własności na następców prawnych. Istota roszczenia odszkodowawczego nie może zatem niweczyć prawa następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości do skutecznego ubiegania się

o jego przyznanie, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, którym obowiązujące obecnie przepisy u.g.n. (art. 136) wprost dają takie uprawnienie.

Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r. II SA/Kr 513/11 (LEX nr 993331), zgodnie z którym jeśli odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1951 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, to nic nie stoi na przeszkodzie aby

w oparciu o art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n. odszkodowanie takie zostało przyznane.

W kwestii podmiotów którym przysługują roszczenia odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość wypowiedział się również WSA w Poznaniu w wyroku

z dnia 6 sierpnia 2014 r. IV SA/Po 551/14; "zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n., roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia

w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie".

W kontekście powyższego, wyłącznie zaspokojenie właścicieli nieruchomości których prawa podlegają ograniczeniu, wyklucza dopuszczalność zgłoszenia w przyszłości roszczenia o odszkodowanie przez następców prawnych. Jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie.

E.K. była zatem uprawniona do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone i wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z powyższym, w aktualnym stanie sprawy niemożliwe jest przesądzenie, czy i w jakiej wysokości E.K. przysługuje prawo do wnioskowanego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. Okoliczności z tym związane nie zostały dostatecznie wyjaśnione, przede wszystkim w związku

z uchybieniami, jakie stanowiły podstawę uchylenia przez Wojewodę zaskarżona decyzją z [...] czerwca 2018 r. decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, prawidłowe i nie budzące wątpliwości wyjaśnienie powyższych kwestii, których ponowne przytaczanie w tym miejscu Sąd uznaje za zbędne, będzie mogło stanowić podstawę do właściwego ustosunkowania się organu I instancji do złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji.

Podsumowując, z uwagi na opisane wyżej okoliczności spełnione zostały wymogi do wydania przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej, w związku z czym podniesione względem niej w sprzeciwie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Sprzeciw jako niezasadny podlegał zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.