Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie w sprawie; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty Powiatu [...] kwotę 1097 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Starosty [...] od postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] wymierzającego Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 5500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił jej nową wysokość w kwocie 4500 zł.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że 25 listopada 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek B. J. o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego zamierzenie budowlane określone jako adaptacja budynku gospodarczego na zakład wulkanizacyjny. W toku wszczętego postępowania Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] nałożył na inwestora na podstawie art. 35 ust. 2 p.b. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy budynku gospodarczego w terminie do 30 grudnia 2016 r., a następnie, kierując się oświadczeniem inwestora zawartym w piśmie z 8 marca 2017 r. o cofnięciu złożonego wniosku, które zostało poprzedzone prośbą o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości o 2 miesiące (pismo z 28 grudnia 2016 r.), decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład wulkanizacyjny na działce nr ew. [...] przy ul. O. w miejscowości Z.

Pismem z 7 maja 2020 r. Wojewoda [...] zawiadomił Starostę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie ww. decyzji z [...] marca 2017 r., a następnie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 p.b. wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 5500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu tejże decyzji.

Pismem z 17 lipca 2020 r. Starosta [...] złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Starosta zarzucił rażące naruszenie art. 35 ust. 6 (pkt 1) p.b. poprzez: - uznanie, że termin 65-dniowy określony powyższym przepisem rozpoczął swój bieg; - uznanie, że skarżący może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy wniosek nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa; - uznanie, że decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 1 p.b.; - uznanie, że na podstawie wniosku złożonego przez B. J. było możliwe wydanie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład wulkanizacyjny w sytuacji, gdy inwestor nie uzupełnił wniosku zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., a postępowanie zostało zakończone decyzją umarzającą postępowanie na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora; - uznanie, że decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę jest objęta sankcją określoną w tym przepisie.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] września 2020 r. GINB przytoczył treść art. 35 ust. 6 i 8 p.b., zauważając, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu za dzień wszczęcia postępowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a. przyjął datę 26 listopada 2016 r. Ustalając, że całe postępowanie trwało 104 dni, równocześnie odjął 65 dni wynikające z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. oraz 28 dni (tj. okres od 2 grudnia 2016 r. do 30 grudnia 2017 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Odnosząc się do oceny poprawności powyższego działania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest pisma organu dokumentującego wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.), wobec czego, wbrew odmiennej ocenie Starosty, dniem wszczęcia postępowania był dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do organu. Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. nie dokonał oceny postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i nie wskazywał organowi administracji architektoniczno-budowlanej sposobu jej załatwienia, a jedynie dokonał oceny jego terminowości. GINB podkreślił, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i taki wniosek był rozpatrywany przez organ. Natomiast sposób jego załatwienia przez organ - w tym wypadku umorzenie postępowania po upływie 65 dni - nie ma znaczenia. Prezentowane przez Starostę [...] stanowisko prowadzi do stwierdzenia, że to nie przedmiot sprawy - wniosek o pozwolenie na budowę - ma znaczenie, a sposób jego załatwienia. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że kara z art. 35 ust. 6 p.b. może dotyczyć sytuacji, w której postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania. Ma to miejsce wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu np. na wycofanie wniosku przez inwestora, a wycofanie wniosku nastąpiło po 65 dniu postępowania. Zdaniem GINB, w sytuacji wycofania wniosku przez inwestora po 65 dniu od dnia wpływu wniosku, organ wyższego stopnia obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 p.b. W takim przypadku kara powinna być naliczona do dnia wycofania wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, a więc do dnia, w którym organ dowiedział się, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc ten wniosek do rozpatrywanej sprawy, GINB wskazał, że z analizy akt wynika, iż inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę 8 marca 2017 r., a co za tym idzie postępowanie w sprawnie pozwolenia na budowę w dniu 9 marca 2017 r. było już bezprzedmiotowe. Dlatego też w ocenie GINB jeden dzień (tj. 9 marca 2017 r.) powinien podlegać odliczeniu. Organowi I instancji, na co zwrócił uwagę GINB, umknęła również okoliczność, że termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. wliczeniu, upłynął 26 lutego 2017 r. Dniem tym była niedziela, dlatego też zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. przyjąć należało, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. upłynął w poniedziałek, tj. 27 lutego 2017 r. W konsekwencji od ustalonego przez Wojewodę [...] 11-dniowego terminu, który został przekroczony, należało odjąć łącznie 2 dni, co nakazywało nałożoną na Starostę [...] karę pieniężną określić w kwocie niższej, tj. 4500 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] września 2020 r. złożył Starosta [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego i umorzenie postępowania. Jako naruszony w sprawie strona skarżąca wskazała art. 35 ust. 6 (pkt 1) p.b., powtarzając w całości zarzuty podniesione w skardze, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu przez GINB ww. przepisu przesądza:

- uznanie, że termin 65-dniowy określony powyższym przepisem rozpoczął swój bieg;

- uznanie, że skarżący może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy wniosek nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa;

- uznanie, że decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 1 p.b.;

- uznanie, że na podstawie wniosku złożonego przez inwestora było możliwe wydanie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład wulkanizacyjny w sytuacji, gdy inwestor nie uzupełnił wniosku zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., a postępowanie zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora;

- uznanie, że decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę jest objęta sankcją określoną w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi Starosta [...] rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, co jednakże nie oznacza, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze pozostają trafne.

Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 35 ust. 6 p.b., zgodnie z którym w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W zakresie sposobu obliczania wskazanego terminu ustawodawca określił, że nie wlicza się do niego terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 p.b.).

Odnośnie do treści powyższego przepisu Starosta [...] w złożonym zażaleniu, a następnie w skardze sformułował szereg wniosków interpretacyjnych, z których zdecydowana większość nie może zostać zaaprobowana, gdyż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ujawniają one albo błędny sposób rozumienia art. 35 ust. 6 i 8 p.b., albo pozostają całkowicie nieadekwatne do przedmiotu rozpatrywanej sprawy.

Ten ostatni wniosek odnieść trzeba do tej grupy twierdzeń zamieszczonych w skardze, które odwołują się do rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Pomimo, że w kontrolowanej sprawie Starosta [...], co pozostaje niesporne, w wyniku rozpatrzenia wniosku B. J. wydał decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skarżący organ ze znanych tylko sobie powodów w treści skargi uznał za konieczne uwypuklenie poglądu, że decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na budowę nie jest objęta sankcją określoną w art. 35 ust. 6 p.b., a w kilku fragmentach uzasadnienia skargi (s. 7, s. 9) bezpośrednio wręcz stwierdził, że rozstrzygnięcie tego rodzaju (odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę) zostało przez Starostę [...] w rozpatrywanej sprawie wydane, dodając nawet, że decyzja ta "w chwili obecnej jest ostateczna", a postępowanie "prawomocnie zakończone".

Te oczywiste błędy autora skargi, której treść nie została dostosowana do szczegółowych uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy, korespondują z nadaniem wadliwego znaczenia art. 35 ust. 6 i 8 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. i art. 61 § 3 k.p.a. Odrzucić należy bowiem interpretację, zgodnie z którą dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku w trybie art. 35 ust. 3 p.b. powinien być traktowany jako data wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 35 ust. 6 p.b. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę aprobuję bowiem ten pogląd formułowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym konieczność podjęcia przez organ czynności określonych w art. 35 ust. 3 p.b. jakkolwiek należy zaliczyć do opóźnienia spowodowanego z winy strony w rozumieniu art. 35 ust. 8 p.b., o tyle podlega on wyłącznie "odliczeniu" od okresu trwania postępowania, nie mając wpływu na jego zainicjowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1776/19; wyrok NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2075/16; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1935/17; wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. II OSK 232/14). Jego rozpoczęcie w świetle art. 35 ust. 6 p.b. należy określać przez pryzmat treści ogólnej regulacji kodeksowej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Odmienna wykładnia przyjmowana w tym zakresie przez Starostę [...] nie zasługuje na aprobatę, tak jak i sformułowane na jej tle zaprzeczenie, iż na podstawie złożonego przez inwestora wniosku niespełniającego warunków wynikających z przepisów prawa nie było możliwe wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniając, że GINB w swoim postanowieniu zasadnie zauważył, iż Wojewoda [...] wniosku odmiennego niż przyjmuje Starosta nie wysunął, albowiem nie oceniał kompletności wniosku złożonego przez B. J. i nie zajmował się merytoryczną kontrolą postanowienia z [...] grudnia 2016 r., gdyż zagadnienie to wykraczało poza granice sprawy nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji.

Powyższa ocena, co Sąd zobowiązany jest podkreślić, nie oznacza jednakże, że zaskarżone postanowienie GINB odpowiada prawu jako oparte na nadaniu art. 35 ust. 6 p.b. prawidłowego znaczenia, albowiem, co zostało już wyżej zauważone, trafnie Starosta [...] sformułował w skardze wniosek, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją umarzającą to postępowanie nie podlega kontroli wojewody kwestia zachowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 p.b.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwrócenia uwagi wymaga to, że ustawodawca w art. 35 ust. 6 p.b. odwołał się do hipotezy dotyczącej niewydania "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę". Posłużenie się przez ustawodawcą zwrotem nawiązującym do "sprawy pozwolenia na budowę" i wydanej na jej gruncie "decyzji" oznacza, że zakresem zastosowania przepisu przewidującego kompetencję do wymierzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej objąć trzeba każde postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończone decyzją administracyjną bez względu na to, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne czy niezgodne z żądaniem wnioskodawcy. Działaniem objętym wskazaną sankcją pozostaje tym niemniej jedynie wydanie przez organ decyzji merytorycznej (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę albo decyzji odmawiającej wydania pozwolenia), albowiem formalne zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powoduje, że taka decyzja administracyjna, zdaniem Sądu, nie może być traktowana jako odpowiadająca kategorii "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę" w rozumieniu przyjętym w art. 35 ust. 6 p.b.

W wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1432/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że każda sankcja musi wynikać z wyraźnej podstawy prawnej. W związku z tym art. 35 ust. 6 p.b. jako zawierający przepis szczególny powinien być interpretowany ściśle stosownie do zasady exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie można interpretować rozszerzająco). Należy zauważyć, że przyjęty przez Sąd pogląd interpretacyjny w zakresie, w jakim wyłącza postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zakończone decyzją umarzającą postępowanie z zakresu zastosowania art. 35 ust. 6 p.b. był wyrażany już wcześniej w orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1621/08). Pogląd, zgodnie z którym analizowaną sankcję powinno się łączyć jedynie z decyzją merytoryczną, a nie procesową, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z cofnięciem wniosku przez inwestora, została jednoznacznie przyjęta również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1842/16. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacja nakazująca nałożyć na organ karę z tytułu przekroczenia 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ma na celu ochronę interesu inwestora i zmuszenie organu do szybkiego załatwienia jego sprawy. Sankcja ta ma zastosowanie w sprawie, w której inwestor oczekiwał na szybkie merytoryczne załatwienie jego wniosku, a nie w sprawie, w której inwestor cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania. Jeżeli inwestor rezygnuje z realizacji inwestycji i cofa wniosek żaden podmiot nie ponosi szkody i niecelowe byłoby w takiej sytuacji karanie organu za niewydanie decyzji umarzającej postępowanie w 65-dniowym terminie. Wprawdzie stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny wyraził na gruncie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), niemniej nie ma to – jak przyjmuje Sąd - istotnego znaczenia z uwagi na pełną zbieżność konstrukcyjną obu regulacji prawnych odwołujących się do niewydania w terminie przez właściwy organ "decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" i "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", jak też bezpośrednie nawiązanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku do treści art. 35 ust. 6 p.b. wraz z ujawnioną potrzebą nadania obu przepisom podobnego znaczenia normatywnego. Powołaną przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentację o charakterze celowościowym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela, uznając, że nie stoi ona w sprzeczności z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw wprowadzenia do ustawy art. 35 ust. 6 p.b.

Skutek prawny podjęcia rozstrzygnięcia formalnego, w ocenie Sądu, ujawnia się na płaszczyźnie oceny zaistnienia hipotezy zawartej w normie art. 35 ust. 6 p.b., a zatem nakazuje wyłączyć jakąkolwiek możliwość prowadzenia wskazanego w tym przepisie postępowania i objęcia organu administracji architektoniczno-budowlanej sankcją administracyjną z tytułu nieterminowego wydania decyzji w postępowaniu, które zostało umorzone. Oznacza to w konsekwencji, że inaczej niż przyjął GINB, okoliczności cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, znajdującej swój formalny wyraz w wydaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] marca 2017 r., nie mogła zostać przypisana doniosłość prawna wyrażająca się wyłącznie w wyznaczeniu terminu, w którym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co oddziaływać mogło jedynie na (niższy) wymiar kary pieniężnej nałożonej na organ.

Powyższe względy decydowały o uchyleniu zaskarżonego postanowienia GINB, jak też postanowienia je poprzedzającego wydanego przez Wojewodę [...]. Stwierdzenie, że w kontrolowanej sprawie Starosta [...] w świetle art. 35 ust. 6 p.b. nie mógł zostać obciążony karą pieniężną z tytułu nieterminowego rozpatrzenia wniosku inwestora uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tejże sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.), co prowadzi do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.