II SA/Wa 1691/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-29	
Data wpływu	2014-09-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Anna Mierzejewska
Eugeniusz Wasilewski /sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 par. 1, art. 145 par 1 pkt 1 i 2, art,. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 4. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] września 2012 r. M. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich Urzędów Gmin oraz Urzędów Miejskich z województwa [...] w zakresie obowiązku wpłat na PFRON i wskazanie osobno dla każdego urzędu:

• wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie,

• osiągniętego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie,

• poziomu wpłat do PFRON z tytułu nieosiągnięcia wymaganego wskaźnika

zatrudnienia osób niepełnosprawnych,

• ilości niepełnosprawnych pracowników (w przeliczeniu na pełne etaty),

• stanu zatrudnienia ogółem (niepełnosprawni + pełnosprawni) w przeliczeniu na pełne etaty.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na to, że wnioskowane dane stanowią tajemnicę skarbową.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 299 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu należy ustalić, czy żądana informacja dotyczy danych indywidualnych, czy zbiorczych.

Organ I instancji realizując wytyczne organu odwoławczego pismem

z [...] kwietnia 2013 r., zwrócił się do skarżącego z prośbą o sprecyzowanie wniosku z [...] września 2012 r. i wskazanie, czy żądane dane mają zostać udostępnione osobno dla każdego urzędu oraz w rozbiciu na jakie okresy (miesięczne, roczne lub dla całego wnioskowanego okresu). Jednocześnie organ poprosił o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji, ponieważ stanowią one zdaniem organu informację publiczną przetworzoną. W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2013 r., skarżący podkreślił, że żąda udostępnienia danych dla każdego urzędu osobno za lata 2005 do 2011 w rozbiciu na okresy miesięczne, a gdyby takie dane nie były dostępne w rozbiciu na poszczególne lata. Jednocześnie wnioskodawca uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, lecz prostą i żąda udostępnienia danych wprost bez dokonywania analiz i obliczeń.

Organ I instancji ponownie przeanalizował zebrany materiał dowodowy

i [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje, o których udostępnienie wnosi skarżący, stanowią informację publiczną. Jednak w odniesieniu do wniosku skarżącego zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji, albowiem żądanie udostępnienia informacji dotyczy danych stanowiących tajemnicę skarbową. Przepis art. 299 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej zezwala na udostępnienie informacji zawartych w aktach spraw podatkowych wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 298 oraz 299 Ordynacji podatkowej. Skarżący nie należy do organów i osób wymienionych w przywołanych wyżej przepisach, zatem przekazanie wskazanych we wniosku informacji nie jest możliwe.

Ponadto organ podał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do wpłat na PFRON stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu.

W ocenie organu skarżący nie wykazał też szczególnego interesu publicznego, który przemawiał za udostępnieniem żądanych danych, które należą do kategorii danych publicznych przetworzonych.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną.

W wyniku skargi M. K. wniesionej na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

Uchylając decyzję Sąd wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji publicznej zostały wydane w oparciu o przepis art. 16 u.d.i.p., zgodnie z którym (ust. 1) odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniami niemającymi znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając powyższą regulację prawną, uznał, że wskazane na wstępie reguły postępowania związane z zasadą dwuinstancyjności mają również zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, nie dokonał prawidłowego ponownego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracji wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie uwzględnić podniesione uwagi. Rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy i użyta na jego poparcie argumentacja winny wskazywać na to, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i tym samym została zrealizowana, zagwarantowana art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności.

Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 1 maja 2014 r.

W dniu [...] lipca 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał na podstawie art 134 kpa postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania M. K. z dnia [...] maja 2013 r. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z mocy przepisu art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania.

Organ przyjął, że właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych. W sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej przepisem szczególnym jest art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienie informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 ustawy stosuje się odpowiednio, z tym zastrzeżeniem, że nie przysługuje od nich odwołanie do innego podmiotu, ale wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy.

Przepis art. 4 ww. ustawy stanowi natomiast, iż obowiązanie do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 413/11 wskazał, iż Prezes PFRON pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, zaś PFRON jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz posiada osobowość prawną.

Z powyższego wynika, iż Prezes Zarządu PFRON nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a innym podmiotem. W związku z powyższym w kwestii rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez Prezesa Zarządu PFRON, zastosowanie powinien znaleźć powoływany wyżej art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o rehabilitacji (...) nie stanowią bowiem w tym zakresie inaczej, a art. 49 ust. 4 ustanawia jedynie kompetencje Ministra do rozpatrywania odwołań od decyzji Prezesa Zarządu PFRON, wydanych na podstawie art. 49 ust. 1 tej ustawy, nie zaś rozpatrywania odwołań od decyzji dotyczących odmowy udzielenia informacji publicznej. Uszło to uwadze Prezesa Zarządu PFRON, który w pouczeniu zawartym w uzasadnieniu swojej decyzji, jako organ powołany do rozpatrzenia odwołania wskazał niewłaściwy organ. Minister Pracy i Polityki Społecznej stosownie do brzmienia art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł rozpatrzyć odwołania. Odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 kpa oznacza, iż od decyzji Prezesa Zarządu PFRON przysługiwał stronie skarżącej środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organem właściwym do rozpatrzenia takiego środka zaskarżenia jest Prezes Zarządu PEFRON.

Organ wskazał, że stosownie do art. 112 w zw. z art. 126 kpa błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Prezes Zarządu PFRON będzie więc zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13.

W dalszej kolejności, Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 107 i art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 293 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. ), po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej M. K. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż dane, o które wnioskuje M. K. dotyczą wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego i stanowią informację publiczną. Jednakże uwzględnienie wniosku nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem PFRON żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem żądanych danych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zarzucił:

– naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem,

– naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezgodne z jego brzmieniem ograniczenie dostępu do informacji publicznej,

– naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

– naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,

– naruszenie art 299 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez pominięcie istotnej okoliczności prawnej,

– naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądane informacje dotyczą informacji przetworzonej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON w W. wniósł o jej oddalenie, a w zakresie dotyczącym skargi z dnia 13 maja 2013 r. – o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została, wydana z naruszeniem przepisu art. 153 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Postanowienia art. 153 ppsa oznaczają, że orzeczenia sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe- ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie.

Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej oznacza, iż kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, którego decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1695/13 zarzucając organowi odwoławczemu, iż utrzymując w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie dokonał prawidłowego ponownego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił zarzutów podnoszonych w odwołaniu, nie stosując się do wskazań sądu co do dalszego postępowania wydał dnia [...] lipca 2014 r. postanowienie, którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu wskazał, że od decyzji Prezesa Zarządu PFRON przysługiwał stronie skarżącej środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem właściwym do rozpoznania takiego środka zaskarżenia jest Prezes Zarządu PFRON, a nie Minister Pracy i Polityki Społecznej.

W sprawie zauważyć jednak należy, że kwestia właściwości organu do rozpoznania odwołania strony była przedmiotem badania Sądu i znalazła swój wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., w którym nie zakwestionował on właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przeciwnie, uchylając decyzję Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy, którym w sprawie był Minister Pracy i Polityki Społecznej i użyta na jego poparcie argumentacja winna wskazywać, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i tym samym została zrealizowana, zagwarantowana art. 19 kpa zasada dwuinstancyjności.

Przedstawiona wyżej wadliwość skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2014 r. oraz postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Pracy i Polityki Społecznej obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi oraz uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku, o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.