Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1733/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1778/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1733/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1778/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych: - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...] z [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego było szereg postanowień uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny Wesołej - Zielonej, Wesołej - Grzybowej, Wesołej - Groszówki - część I (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3940 ze zm.). W treści skargi Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działek, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub dla których nieuwzględniono w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem Wojewody organ naruszył art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność planu co do działek o nr ewid.: nr [...] obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i orzekł, że zaskarżona uchwała, w tej części, nie podlega wykonaniu (pkt 1 i 2 orzeczenia) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

W motywach tego orzeczenia przede wszystkim podkreślono, że jak wskazuje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia o sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu 28 maja 1999 r., natomiast zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu datowane są na dzień 12 lipca 2001 r. Ponieważ ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając w oparciu o ten reżim prawny zaskarżoną uchwałę uznano, że wobec niezgodności planu, co do działek o numerach ewidencyjnych: nr [...] obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], znajdujących się w granicach administracyjnych dzielnicy [...] a więc poza terenem dzielnicy [...], której dotyczył plan) z uchwałami o przystąpieniu do sporządzania planu oraz uchwałą w sprawie podziału planu uznano, iż stanowi to naruszaniu procedury sporządzania planu, a więc musi prowadzić do stwierdzania jego nieważności w tej części, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1 i 2 wyroku). W pozostałym zakresie uznano zarzuty Wojewody Mazowieckiego za chybione i dlatego w pkt 3 orzeczenia, oddalono skargę w pozostałej części.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego w odniesieniu do punktu 3 kwestionowanego orzeczenia wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 3 orzeczenia Sądu pierwszej instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ustaleń dotyczących wymienionych na wstępie działek oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w szczególności zbadanie, czy uchwalając plan uzyskano stosowne zgody na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na inne cele oraz czy warunki tych zgód zostały uwzględnione w postanowieniach planu. W tej sytuacji, jako przesądzony należy uznać pogląd, że ewentualne stwierdzanie naruszania wymagań w tym zakresie stanowi o wadliwości, której ujawnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownym zakresie, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się kolejno do zarzutów dotyczących działek, gdzie nie uzyskano stosownej zgody, Sąd stwierdził:

Kwestia nieuzyskania wymaganej zgody, gdy chodzi działki nr ewid. [...] i [...] (numeracja według stanu prawnego na dzień przyjmowania planu) stosownej oceny dokonał bezpośrednio NSA, wskazując wprost, że przeznaczono je na cele inne niż leśne bez uzyskania stosownej zgody.

Gdy chodzi o działkę nr [...], ze stosownych postanowień planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem J 12.1Z nie jest dopuszczalna realizacja żadnej nowej zabudowy (§ 49 ust. 12). Jednakże, według planu, działka nr [...] jest przeznaczona na teren zieleni, nie zaś upraw leśnych, co nie jest równoznaczne. W świetle postanowień planu, została dopuszczona na danym terenie także realizacja przedsięwzięć, które w swoich skutkach doprowadzą do przekształcenia upraw leśnych na tereny zielone o innym charakterze, np. tereny zieleni urządzonej takie jak parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce. Zagwarantowano jedynie dla terenu położonego w zasięgu otuliny Mazowieckiego Parku Krajobrazowego oraz Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zachowanie w maksymalnym stopniu istniejącej wartościowej zieleni leśnej oraz wskazano, że dopuszcza się zachowanie wartościowej zieleni wysokiej i niskiej (§ 49 ust. 12 planu). W kwestionowanym planie zastosowano skrót "Z", co nie wyklucza przeznaczenia terenów leśnych na inne cele, a to pozostawałoby z kolei w sprzeczności z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla ograniczenia przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele działania tego rodzaju objęto reglamentacją – potrzeba uzyskania zgody na etapie sporządzenia planu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5). Umożliwienie w ramach postanowień planu wykorzystania gruntów leśnych na inne cele niż leśne (np. zieleń urządzoną) stanowi naruszanie trybu sporządzania planu (naruszanie wymagania uzyskania zgody w myśl art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu na dzień uchwalania planu).

Gdy chodzi o pozostałe działki, wskazane w skardze kasacyjnej (działki nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...],[...] obręb [...]), gdzie według strony skarżącej nie uzyskano zgody, jest bezsporne, że działki te są w części leśne (bądź nawet w całości). Jednocześnie plan nie wyklucza na tych działkach realizacji określonych przedsięwzięć, które mogą prowadzić do zmiany wykorzystania ich określonych części. W przypadku działek nr [...] z obrębu [...] na terenie L4.1UZ – dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 51 ust. 4 planu), nr [...] z obrębu [...] na terenie J15.1MNE – ustala się zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 49 ust. 15 planu). W takiej sytuacji, wobec faktu, że z treści samego planu nie wynikają żadne ograniczania, co do możliwości realizacji zabudowy (np. co do rozbudowy) także na terenach leśnych, uchybiono także wymogowi uzyskania zgody, co przesądza o wadliwości, jak wyżej.

Dalej Sąd wyjaśnił, że plan ma charakter aktu abstrakcyjnego, istniejąca zabudowa może częściowo ulec likwidacji, czego przedmiotowy plan nie zabrania, a w takim przypadku inwestor – w świetle jego postanowień – ma dowolność co do realizacji dalszej zabudowy (na ogólnych warunkach wskazanych planem – jako rozbudowa istniejących obiektów). Wobec niewyodrębnienia ewidencyjnie części działek, które mają użytek leśny oraz braku oznaczania w sposób czytelny stosownych konturów na rysunku planu, niezbędnym było stwierdzanie nieważności postanowień planu, gdy chodzi o całe działki ewidencyjne, gdzie znajdowały się użytki leśne nie zaś tylko co do ich stosownych części. Nie byłoby dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego.

Gdy chodzi o wadliwość polegającą na nieuwzględnieniu w treści planu warunków wynikających ze zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, Sąd zauważył że stan faktyczny w tym zakresie nie jest sporny. Organ wnoszący skargę wskazał enumeratywnie działki, gdzie wskazywane warunki, wynikające z odpowiednich decyzji w przedmiocie zgody, nie zostały uwzględnione. Rada nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie, a także w ocenie Sądu są one trafne. Z uwagi ich wcześniejsze szerokie zreferowanie, ich powtarzanie nie jest celowe. W takiej sytuacji spór sprowadza się do kwestii, czy tego rodzaju różnice są dopuszczalne. W ocenie Sądu taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Rada gminy, określając warunki gospodarowania przestrzenią w zakresie, w jakim zostały one przesądzone wcześniej w decyzji w przedmiocie zgody, musi je uwzględnić. Granice jej władztwa planistycznego w danym zakresie są w takim przypadku ograniczone.

Na końcu Sąd zaznaczył, że wobec jednoznacznie sformułowanej treści skargi kasacyjnej gdzie wskazano, co do których działek zakwestionowano wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 896/12, gdy chodzi o oddalenie skargi, obowiązkiem Sądu było obecnie rozpatrzenia sprawy jedynie w zakresie zagadnień (tu wadliwości planu) wskazanych orzeczeniem NSA. Wobec nieobjęcia skargą kasacyjną wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 896/12, gdy chodzi o oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego, co do innych – podnoszonych uprzednio przez Wojewodę – ewentualnych nieprawidłowości, wiążące jest dotychczasowe stanowisko Sądu, wyrażone w tamtym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło A. zaskarżając wydany wyrok w części dotyczącej działek ewidencyjnych wskazanych w jego treści. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w zaskarżonych zapisach planu powstała możliwość zabudowy działek leśnych,

- art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów na skutek nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego polegających na przyjęciu, że doszło do naruszenia uprawnień planistycznych gminy (przekroczenie władztwa planistycznego),

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do naruszeń prawa w procedurze uchwalania zaskarżonego planu, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy poprzez błędne ustalenie w planie obszarów o przeznaczeniu "Z", bez wyraźnego wskazania, że chodzi o działki leśne,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone zapisy ww. planu naruszają ww. przepis prawa,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza ww. przepis art. 20 ust. 1 poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu i w konsekwencji zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 ust. 1 tej ustawy,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia tryby sporządzania miejscowego planu, skutkującego jego nieważnością, tj. niewłaściwe jego zastosowanie;

Mając na uwadze powyższe A. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowanie wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego jego autor zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. A. przedstawiło dalszą argumentację, domagając się orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. w stosunku do działek nr [...] i [...], obręb [...] poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda Mazowiecki podniósł, że przedstawione w nim stanowisko nie znajduje potwierdzenia w dokumentach związanych z procedurą uzyskania takiej zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

Rozpoznając zaś przedmiotową skargę kasacyjną podkreślić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek większość przedstawionych w niej zarzutów jest całkowicie chybiona, a przede wszystkim brak jest na ich poparcie właściwej argumentacji. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok narusza prawo, a to w kontekście podniesionego zarzutu obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyni wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy usprawiedliwionym, pozwalając tym samym uchylić zaskarżony wyrok i przekazać przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok wydano wskutek rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13, którym to wyrokiem uchylono pkt 3 poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/12. Natomiast tym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności kwestionowanej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 sierpnia 2009 r. nr LVIII/1778/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność planu co do działek o numerach ewidencyjnych: nr [...] obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i orzekł, że zaskarżona uchwała, w tej części, nie podlega wykonaniu (pkt 1 i 2 orzeczenia) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). W wyroku tym jednocześnie, co jest niesporne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w oparciu o ten reżim prawny oceniał uregulowania kwestionowanego przez Wojewodę Mazowieckiego prawa miejscowego, eliminując je z obrotu prawnego (patrz pkt 1 i 2 wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/12). Brak skargi kasacyjnej w tym zakresie spowodował, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. uprawomocnił się w opisanym zakresie. Skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego dotyczyła zaś tylko pkt 3 przywołanego wyżej wyroku w zakresie oddalenia skargi w pozostałej części, a ten punkt wyroku, co już wykazano, został cytowanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. uchylony i w tym zakresie przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kwestia reżimu prawnego w oparciu o który należy rozpoznawać wniesioną skargę Wojewody Mazowieckiego nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej i w tym przedmiocie nie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku.

Natomiast ponownie rozpoznając skargę Wojewody Mazowieckiego w części przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji rozpoznał ją w oparciu o inny reżim prawny niż wcześniej to czyniono, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały w badanym zakresie, nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - wskazywane również w skardze Wojewody Mazowieckiego, lecz na podstawie rozwiązań prawnych z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz strona 10, 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), które to nie miały zastosowania w procedurze uchwalania przedmiotowego prawa miejscowego. Stwierdzenie zatem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zaskarżonym wyroku nastąpiło, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez naruszenie trybu sporządzania planu (naruszenie wymagania uzyskania zgody w myśl art 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jak dodano, w brzmieniu na dzień uchwalania planu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie kolejnej części kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o inny reżim prawny, który dodatkowo nie miał zastosowania w tej sprawie stanowi niewątpliwie naruszenie prawa. Nie można tego samego planu oceniać na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych. Stąd też ta wadliwość zaskarżonego wyroku musi skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi, skoro prawidłowo skarżący kasacyjnie czyni zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy podzielić to stanowisko, choć argumentacja do tego zarzutu nie jest do zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to generalnie jednak przepis ten, co do zasady, został zastosowany w tej sprawie w sposób nieprawidłowy, wadliwy, gdyż generalnie rozwiązania ustawy z dnia 27 marca 2013 r. nie mogły stanowić podstawy oceny legalności zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej stanowił podstawę uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej skoro, co nie budzi wątpliwości, wydany w tej sprawie wyrok nie odpowiada prawu. Dokonanie więc oceny kwestionowanego prawa miejscowego przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie miały zastosowania w sprawie, uzasadniało wyłącznie z tego powodu uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie tej sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W tych okolicznościach sprawy zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako przedwczesne należy uznać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., który zezwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały jak ta kwestionowana w niniejszym postępowaniu w całości lub w części, jeżeli wydana ona została z naruszeniem prawa. Takiego naruszenia, stosując wadliwy reżim prawny przy jej ocenie, nie można w okolicznościach tej sprawy na tym etapie postępowania wykazać, co uzasadnia przyjęcie podniesionego w tym zakresie zarzutu za usprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Przepisy te po prostu nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie, skoro jedynym właściwym i dopuszczalnym reżimem prawnym do oceny prawidłowości procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej sprawie była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna czyni Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, przy czym w motywach skargi kasacyjnej, jak i w piśmie uzupełniającym uzasadnienie tejże skargi kasacyjnej, nie odwołano się i nie wskazano jakie to okoliczności zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, przy rozstrzyganiu tej sprawy.

Wskazuje się jedynie ogólnie, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok kwestionowany skargą kasacyjną błędnie ustalił stan faktyczny, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności postanowień spornego planu. Taki sposób formułowania zarzutów bez ich właściwego uzasadnienia nie pozwala także na uznanie zarzutu naruszenia art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. za skuteczny, mimo że Sąd rozpoznawał skargę Wojewody Mazowieckiego w niewłaściwym reżimie prawnym, o czym wyżej wspominano.

Z treści przepisu art. 134 p.p.s.a. wynika brak związania zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Takich jednak naruszeń nie wskazuje skarżący kasacyjnie by uznać ww. zarzut za uzasadniony.

Nie można uznać, by wskazany w kasacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiący o niezbędnych elementach uzasadnienia wyroku, został w tej sprawie naruszony. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach tej sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne oraz że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędne rozstrzygnięcie sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewody Mazowieckiego, Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić nie tylko przedmiotowe wskazania zawarte w niniejszym wyroku, ale również uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13.

Reasumując, uznać należy, iż tylko w opisanym wyżej zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, stąd też mając powyższe rozważania na uwadze, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na normie art. 207 § 2 p.p.s.a. przyjmując, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi kasacyjnej zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.