Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 299/11 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 29 maja 2011 r. B. P. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie mu kwartalnika "Na wokandzie", bowiem biblioteka w Zakładzie Karnym w S., w którym aktualnie przebywa, nie jest w jego posiadaniu.

Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. odpowiedziano skarżącemu, że powyższy periodyk współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego posiada z góry ustalony i niezmienny nakład oraz listę dystrybucyjną odbiorców, na której znajdują się pracownicy wymiaru sprawiedliwości oraz studenci prawa, zaś przy projektowaniu tego wydawnictwa nie przewidziano jego dystrybucji dla osób prywatnych. Natomiast osoby zainteresowane mogą się zapoznać z kwartalnikiem w formie elektronicznej, zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, pod wskazanym adresem elektronicznym.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2011 r. skierowanym do organu, skarżący stwierdził, że jest aktualnie pozbawiony wolności i nie ma możliwości korzystania z Biuletynu Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 8 lipca 2011 r. ponowił argumentację zawartą w piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r.

Z kolei skarżący w piśmie z dnia 27 lipca 2011 r. podał, że Dyrektor Zakładu Karnego odmówił mu udostępnienia powyższego kwartalnika, bowiem osadzony – jak miał mu powiedzieć – nie ma możliwości dostępu do komputera.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. ponownie przekazano skarżącemu argumentację zawartą w piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. P. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie jego wniosku w przedmiocie udostępnienia bezpłatnego kwartalnika "Wokanda" dostępnego w formie papierowej. W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania jego wniosku z dnia 20 maja 2011 r. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu natomiast powołał się na opisany powyżej stan faktyczny dodając, że za wydrukowanie kwartalnika dyrektor zakładu karnego zażądał od niego kwoty 100 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podkreślając w odniesieniu do sytuacji skarżącego, że informacje udostępnione w BIP należałoby – analogicznie – udostępniać na wniosek wszystkim osobom mającym problem z dostępem do sieci internetowej lub posiadających ograniczenia natury fizycznej, co jest sprzeczne z ustawą.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2011 r., a sprowadzające się do udostępnienia mu w formie pisemnej kwartalnika "Na wokandzie", nie może być potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, bowiem sam żądany kwartalnik nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że źródła definicji informacji publicznej należy się doszukiwać w cytowanym już wyżej przepisie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Ponadto są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów i do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ, czy też strony danego postępowania. Innymi słowy mówiąc, nie jest informacją publiczną jakakolwiek treść intelektualna, która nie posiada przymiotu dokumentu. Natomiast kwartalnik "Na wokandzie", mimo że został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, to poprzez ten fakt nie stał się informacją publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lecz jest wydawnictwem w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe i w jej rozumieniu oznacza czasopismo, którym – według art. 7 ust. 2 pkt 2 – jest druk periodyczny ukazujący się nie częściej niż raz w tygodniu, a nie rzadziej niż raz w roku. Zatem dostęp do czasopisma, zgodnie z przytoczoną już wyżej argumentacją, nie może oraz nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i to tym bardziej że jest ono środkiem masowego przekazu. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie uwzględniając wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2011 r., nie pozostawał bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej, jednakże z całkowicie innych powodów, aniżeli wskazane przez niego w odpowiedzi na skargę. Mianowicie – co już wyżej wykazano – kwartalnik "Na wokandzie" nie stanowi informacji publicznej. Ponadto sam organ na stronie internetowej (http://nawokandzie.ms.gov.pl/o-kwartalniku) wskazuje na charakter powyższej "informacji" pisząc m.in.: "Oddajemy do dyspozycji Czytelników stronę internetową kwartalnika »Na wokandzie«. Znajdziecie tu Państwo wykaz artykułów przeznaczonych do publikacji w pierwszym wydaniu czasopisma. Procedury przetargowe na wybór wykonawcy druku i dystrybucji kwartalnika dobiegają końca. Planujemy, że inauguracyjny numer »Na wokandzie« zostanie wydrukowany w pierwszym kwartale 2010 r. »Na wokandzie« to kwartalnik Ministerstwa Sprawiedliwości, który jest częścią projektu »Ułatwianie dostępu do wymiaru sprawiedliwości« współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Sposoby ulepszania pracy sądów oraz reforma wymiaru sprawiedliwości to główna problematyka czasopisma. Jego adresatem są przede wszystkim sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, pracownicy administracyjni sądów, studenci nauk prawnych oraz kadra akademicka z wydziałów prawa szkół wyższych".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 135 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż postępowanie Sądu pierwszej instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia,

2) art. 151 w zw. z art. 149 niniejszej ustawy, poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mających wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne i sprzeczne z interesem społecznym rozstrzygniecie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego, z pominięciem faktu, że Minister Sprawiedliwości jako organ władzy publicznej jest obowiązany do zapewnienia każdemu (z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p.) prawa dostępu do informacji publicznej, w terminie ustawowo określonym,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienia, co w konsekwencji powoduje, iż przedmiotowy wyrok jest trudny i nie przygotowany do kontroli instancyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sprostało powyższym wymaganiom co powoduje niemożność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

II. Naruszenie prawa materialnego, które pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwartalnik "Na wokandzie" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisu, w sytuacji gdy zamieszczenie jego treści w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości powoduje, iż właściwe władze publiczne uznały jego treść za informację publiczną, i jako taka powinna zostać udostępniona wszystkim podmiotom, o których mowa w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów uzasadnionego ustanowienia pełnomocnika z urzędu, bowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż od samego początku niniejszej sprawy organ administracji publicznej, a w konsekwencji i Sąd Administracyjny nie starały się ustalić szczegółowo charakteru informacji, o której udostępnienie zwrócił się skarżący. W ocenie skarżącego kwartalnik "Na wokandzie" poprzez fakt, umieszczenia go w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości zyskał walor informacji publicznej i tym samym winien być dostarczony skarżącemu. Odmienna ocena Sądu w tym zakresie narusza prawo materialne, a w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Powyższe odnosi się również do kwartalnika "Na wokandzie". W przedmiotowej sprawie pomimo złożenia skargi na bezczynność organu oraz zaistnienia przesłanek do uwzględnienia skargi Sąd wydał przeciwne rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 149 i 151 p.p.s.a. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ w sprawie dotyczącej informacji publicznej pozostaje w bezczynności jeżeli żądana informacja jest informacją publiczną i nie jest udostępniana lub też organ nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W przypadku skargi na bezczynność sąd powinien zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy wskazana we wniosku informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że kwartalnik "Na wokandzie" nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Kwartalnik "Na wokandzie", jak trafnie wskazał Sąd I instancji jest "wydawnictwem" w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe i zawiera treści intelektualne, które w żaden sposób nie są informacją publiczną.

Za nietrafny uznać należy w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że kwartalnik nie zyskał charakteru informacji publicznej pomimo umieszczenia go w Biuletynie Informacji Publicznej. Artykuł 8 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacje publiczne są udostępniane w BIP przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z kolei art. 4 ust. 3 i 4 wskazują rodzaje informacji publicznej, które powinny w Biuletynie być udostępniane. Jednak żaden przepis prawa nie zabrania umieszczania w BIP informacji innych niż informacje publiczne ani też nie stanowi, że sam fakt umieszczenia takiej informacji w BIP czyni ja informacją publiczną. Przy uznaniu, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie spełniała wymogów określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za nietrafne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia art. 135, 151 w zw. z art. 149 p.p.s.a. bowiem sąd zasadnie oddalił skargę na bezczynność. Uzasadnienie wyroku wprawdzie lakoniczne, zawiera jednak wszystkie elementy, o których mówi art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego również zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.