Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 199/25 w sprawie ze skarg M. L. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 199/25 oddalił skargę M. L. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "Inspektor Sanitarny") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 12 marca 2025 r. skarżąca, powołując się na art. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p.") wystąpiła do Inspektora Sanitarnego o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania urzędu?

2. Czy urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?

3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?

14. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych?

15. Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą?

16. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją?

17. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób, np. w Niemczech - jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień?

Pismem z 17 marca 2025 r. Inspektor Sanitarny poinformował stronę, że zgodnie z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 924, dalej: "u.z.z.z.ch.z."), że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepień. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.ch.z., osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym, w przypadku osób nie posiadających zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku szczepień spoczywa na osobach sprawujących pieczę nad osobą małoletnią. Tak więc obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu wynika wprost z przepisów prawa, a procedura szczepienna składa się z kwalifikacji do ich przeprowadzenia oraz samego szczepienia – podania szczepionki. Z kolei badanie kwalifikacyjne do szczepień ochronnych składa się z ukierunkowanego wywiadu z rodzicem/opiekunem prawnym dziecka oraz badania przedmiotowego. Żaden przepis ustawy nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań lub testów.

Ponadto organ wskazał, że szczepienia ochronne realizowane są przy użyciu preparatów szczepionkowych dopuszczonych do obrotu przez Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i produktów Biobójczych zgodnie z ustawą Prawo farmaceutyczne, co gwarantuje bezpieczeństwo ich stosowania.

W odniesieniu do systemu odszkodowawczego organ wskazał, że w związku z wystąpieniem powikłań po szczepieniu, reguluje te kwestie ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 17a-17i.

Następnie odpowiadając na pytania wskazane we wniosku organ wyjaśnił, że Inspektor Sanitarny nie jest Instytutem Badawczym zatem nie prowadzi badań z zakresu utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki. Informacje w tym zakresie znajdują się na stronie internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Instytutu Badawczego - www.szczepienia.info. Ponadto wiedza organu w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku szczepień ochronnych określonych w § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 27 września 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077), prowadzone jest postępowanie administracyjne, również wobec osób dorosłych. W ciągu ostatnich 5 lat Inspektor Sanitarny prowadził dwa postępowania administracyjne. Organ wskazał również, że zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi na formularzu rocznego sprawozdania ze szczepień ochronnych MZ-54 punkty szczepień nie wykazują, w przedmiotowym sprawozdaniu szczepień wykonywanych u osób objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, ze zm.), które podlegają rejestracji w elektronicznej Karcie Szczepień. Dane o tych szczepieniach zbierane są w elektronicznym systemie rejestracji prowadzonym przez Centrum e-Zdrowia. Od kwietnia 2022 r do grudnia 2024 r. do Inspektora Sanitarnego, w ramach tygodniowych raportów przekazywanych przez przychodnie lekarskie, mających na celu ocenę lokalnej sytuacji epidemiologicznej w związku z napływem uchodźców z Ukrainy, uzyskał informacje o zaszczepieniu 89 obywateli Ukrainy. Obecnie Inspektor Sanitarny nie otrzymuje ww. danych. Przed rokiem 2022 organ nie gromadził ww. informacji i nie posiada informacji dotyczących poziomu zaszczepienia osób narodowości romskiej i czeczeńskiej.

Organ wskazał również, że w Karcie Charakterystyki Produktu Leczniczego (CHPL) a więc i preparatów szczepionkowych znajdują się informacje dotyczące przeciwwskazań do ich stosowania. Nadzór w tym zakresie sprawuje Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna. Zatem PPIS w [...] nie jest organem właściwym do udzielenia informacji w tym zakresie, gdyż nie znajduje się w ich posiadaniu. Zgodnie z art. 17 u.z.z.z.ch.z., kwalifikacji do szczepień ochronnych dokonuje lekarz, który może zakwalifikować dziecko do szczepień lub stwierdzić przeciwwskazania do ich wykonania i odroczyć ich wykonanie. Informacje o tym odnotowywane są w dokumentacji medycznej pacjenta, nie ma obowiązku przekazywania tych informacji do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zatem Inspektor Sanitarny nie posiada informacji o liczbie odroczonych szczepień.

Organ wskazał, że w ciągu 5 ostatnich lat nie nałożono żadnej grzywny na lekarzy, którzy nie wywiązali się z obowiązku zgłoszenia Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego. Nie odnotowano przypadków niewywiązywania się z ww. obowiązku.

Podał także, że w ciągu ostatnich 5 lat nie zgłoszono ciężkiego odczynu poszczepiennego, który skutkowałby zgonem osoby zaszczepionej. Jednocześnie organ zauważył, że nie posiada w swoich zasobach danych o osobach, które zmarły w przeciągu 4 tygodni od szczepienia z powodów niezależnych od szczepienia np. w skutek wypadku komunikacyjnego.

Inspektor Sanitarny poinformował, że w ciągu ostatnich 5 lat do PPIS w [...] zgłoszono 3 przypadki ciężkich Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych. Dwa dotyczyły szczepionki [...], u jednej z osób wystąpił zator i zakrzep w okolicy tętnicy kończyny dolnej prawej, u drugiej lekarz stwierdził zakrzepowe zapalenie żył kończyny dolnej lewej. W jednym przypadku lekarz zgłosił NOP ciężki, który objawiał się ciągłym płaczem dziecka, dziecko jednak nie było hospitalizowane i nie stwierdzono u niego uszczerbku na zdrowiu. Dziecko otrzymało szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, krztuśćcowi, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu B, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae oraz zakażeniom wywołanym przez rotawirusy.

Odnośnie pytania nr 8 Inspektor Sanitarny poinformował, że nie może udzielić odpowiedzi na to pytanie ponieważ żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu. Świadczenia kompensacyjne, w związku z wystąpieniem Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego (NOP) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta - zgodnie z art. 17a ust 6 u.z.z.z.ch.z. Zatem pytania należy skierować do Rzecznika Praw Pacjenta.

Ponadto organ stwierdził, że informacja, o którą wnioskuje skarżący w pkt 9 wniosku nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy oceny zgodności wskazanych okoliczności z Konstytucją. Organy Inspekcji Snaitarnej, w trybie informacji publicznej nie są zobligowane do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, dokonywania porady prawnej czy też dokonania przez organ wykładni przepisów.

Inspektor Sanitarny wyjaśnił także, że świadczenia kompensacyjne w związku z wystąpieniem NOP regulują przepisy art. 17a - 17i u.z.z.z.ch.z. Zgodnie z art. 17e ust. 1 wniosek o przyznanie świadczenia kompensacyjnego wnosi się do Rzecznika Praw Pacjenta. Kolejne ustępy art. 17 e szczegółowo opisują sposób złożenia wniosku.

Odnosząc się do pytania nr 11 Inspektor Sanitarny stwierdził, że nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na to pytanie, gdyż ustalenie zakresu diagnostyki w kierunku niedoborów odporności czy nadwrażliwości na składniki szczepionki dotyczą wiedzy medycznej i nie na należą do zadań organu administracji publicznej. Pytania należy skierować do lekarza.

Inspektor Sanitarny stwierdził również, że nie jest właściwy do wypowiedzi w imieniu Światowej Organizacji Zdrowia. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB 164/22, wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 132/19). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym

Ponadto poinformował, że obecny stan prawny odpowiada zapisom wyroku Trybunału Konstytucyjnego nr 81/19, bowiem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284) utraciło moc z dniem 1 października 2023 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1938), a obowiązującym obecnie jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Obowiązek szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym określony został w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.z.z.z.ch.z. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077), wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch.z. Ww. rozporządzenie określa terminy realizacji określonych szczepień ochronnych, zgodnie z którymi jeśli lekarz nie zdecyduje inaczej, strona zobowiązana jest realizować szczepienia względem swojego dziecka.

Inspektor Sanitarny odnosząc się do pytania czy Minister Zdrowia dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej i gdzie można zapoznać się z tą analizą wskazał, że należy skierować bezpośrednio do Ministra Zdrowia, gdyż Inspektor Sanitarny nie posiada wnioskowanej informacji. Jednocześnie poinformował, że odpowiedź na pytanie czy ewentualny brak analizy epidemiologicznej jest zgodny z Konstytucją RP nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy oceny zgodności wskazanych okoliczności z Konstytucją RP. Wyjaśnił, że w trybie informacji publicznej, Inspektor Sanitarny nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, dokonywania porady prawnej czy też dokonania przez organ wykładni przepisów.

Ponadto stwierdził, że informacja dotycząca porównania zakresów obowiązku szczepień w krajach Unii Europejskiej i w Polsce oraz powody takiego stanu rzeczy, nie stanowi informacji publicznej, bowiem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na pytanie powyżej, organy PIS, w trybie informacji publicznej nie są zobligowane do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, dokonywania porady prawnej czy też dokonania przez organ wykładni przepisów (wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 99/23).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Inspektora Sanitarnego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że większość skierowanych do organu we wniosku pytań wykraczała poza zakres jego kompetencji, a zostały one sformułowane w sposób wskazujący na oczekiwanie przez stronę skarżącą, że w udzielonej odpowiedzi organ ustosunkuje się do subiektywnych ocen i wątpliwości co do zasadności szczepień ochronnych, bezpieczeństwa szczepionek, a także udzieli różnorodnych porad w zakresie wiedzy prawnej i medycznej. Tego rodzaju oczekiwania strony skarżącej nie mogły być zrealizowane, gdyż wykraczałoby to poza zakres pojęcia informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że organ nie pozostawił złożonego wniosku bez odpowiedzi, udzielając skarżącej odpowiedzi na zadane liczne pytania w całości bądź informując stronę, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Organ udostępnił informację publiczną żądaną w punktach 2, 3 i częściowo w zakresie w jakim ją posiadał w pkt 5, 6 i 7.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na pytanie nr 1, ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania urzędu (punkt 1 skargi), organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że nie prowadzi badań z zakresu utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki a informacje w tym zakresie znajdują się na stronie internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Instytutu Badawczego – www.szczepienia.info. Stwierdził również, że tak sformułowane żądanie nie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej posiadanej przez organ i pozostającej w jego kompetencji. Identycznie ocenić należy pytania nr 3 (do którego organ nie posiadał znacznej części żądanej informacji), 4, 8, 14, 15 i 16.

Sąd I instancji wskazał także, że wielokrotnie organ wskazał skarżącej gdzie może uzyskać żądaną informację. Organ udzielał także stronie informacji, do której udzielenia nie był zobowiązany, mającej charakter informacji o przepisach prawa, jak to miało miejsce w przypadku pytania nr 10 wniosku.

W pozostałym zakresie, na wymienione w skardze pytania organ także udzielił odpowiedzi, wskazując, że żądane informacje nie stanowią co do zasady informacji publicznej dotyczyło to pytań nr 9, 11, 12, 13 i 17. W ocenie Sądu, stanowisko i argumentacja organu w tym zakresie są słuszne.

Sąd I instancji zauważył, że informacji publicznej nie stanowią dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej. W szczególności nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej, farmakologii, jakości i skuteczności leków i szczepień, ochrony zdrowia oraz metod postępowania leczniczego Zagadnienia te nie mieszczą się w zakresie informacji o sprawach publicznych rozumianych jako informacje wytworzone przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, ani też informacje odnoszące się do władz, osób i innych podmiotów publicznych.

Sąd wskazał również, że organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do dokonania przez organ wykładni przepisów. W szczególności, organ jakim jest inspektor sanitarny nie ma kompetencji do badania konstytucyjności przepisów. Informacją publiczną nie są także zagadnienia dotyczące działalności innych podmiotów, w tym Światowej Organizacji Zdrowia

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że dokonując kontroli zakresu odpowiedzi organu na zadane w piśmie z 12 marca 2025 r., że odpowiedź organu jest zupełna i prawidłowa. Na wszystkie bowiem pytania Inspektor Sanitarny udzielił odpowiedzi w takim zakresie w jakim dysponował informacją publiczną. Pozostałe, poruszone we wniosku zagadnienia nie stanowiły informacji publicznej lub Inspektor Sanitarny nie był właściwym organem do ich udzielenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu oraz że udzielenie niepełnej informacji czy nieadekwatnej do treści wniosku również skutkuje powstaniem stanu bezczynności.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W zarzucie tym zarzucono, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy (jej zdaniem organ) nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania".

Zarzut o tożsamej konstrukcji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2115/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. też wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 319/25; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2179/24).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach - jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a Sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w jej wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na jej pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu pierwszej instancji, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich pytań zawartych we wniosku. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżącej w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.