Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.W., A.S., H.S. i K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 521/16 w sprawie ze skargi J.W., A.S., H.S. i K.N. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. nr XVIII/243/16 w przedmiocie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw oddala skargi kasacyjne J.W., A.S., H.S. i K.N.

Wyrokiem z 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi J.W., A.S., H.S. i K.N. na uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że J.W.i A.S. oraz H.S. i K.N. (dalej: skarżący) wnieśli trzy odrębne skargi na wskazaną wyżej uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2016 r. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił zarzuty i uzasadnienia wniesionych skarg, a także zajęte wobec nich w odpowiedziach na skargi stanowisko Województwa Małopolskiego.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że skargi zostały wniesione na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 99, poz. 631 ze zm.; dalej: u.s.w.), skarżący wykazali legitymację do wniesienia skarg, a skargi te zostały wniesione w terminie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 96 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie uzależnia rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania od celu stosowania paliw, co byłoby niedopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 96 ust. 6 p.o.ś., zaskarżona uchwała zawiera elementy obligatoryjne – granice obszaru, rodzaje podmiotów lub instalacji, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania. W uchwale określono rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania w instalacjach, a więc obligatoryjnym elementem nie było określenie parametrów technicznych lub rozwiązań technicznych czy też parametrów emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze Krakowa. Ponadto Sąd I instancji uznał, że zachowane zostały wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały. Zapewniony został udział społeczeństwa, w tym podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz miejscu wyłożenia, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2016 r. wprowadza całkowity zakaz stosowania paliw stałych wyłącznie w określonych instalacjach, które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło przez bezpośrednie przenoszenie ciepła lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. Dopuszczenie określonych rodzajów paliw w tych instalacjach wynika z tego że charakteryzują się niższą emisją zanieczyszczeń do powietrza (zwłaszcza pyłu PM10, PM2,5 oraz benzopirenu) niż paliwa stałe i drewno.

Zdaniem Sąd I instancji, zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie. Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zachowana w zaskarżonej uchwale. Wyrażona w art. 5 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasada zrównoważonego rozwoju dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Sąd I instancji wskazał również na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 96 p.o.ś., z których wprost wynika dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, jest to dopuszczalne gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Oznacza to, że wskazane wyżej ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, w celu realizacji wspólnego dobra.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało rozważyć istniejącą kolizję interesów użytkowników instalacji, których eksploatacja powoduje emisję (interes prywatny i ekonomiczny), przedsiębiorców zajmujących się "sprzedażą instalacji" (interes ekonomiczny) i interesu całej społeczności miasta Krakowa w szczególności najbardziej narażonych na ryzyko zdrowotne – osób chorujących na schorzenia układu sercowo-naczyniowego i oddechowego w tym astmę, cierpiących na alergie, osób w podeszłym wieku i dzieci.

Sąd I instancji wskazał, że z badań Europejskiej Agencji Środowiska wynika, że Kraków jest trzecim najbardziej zanieczyszczonym miastem Unii Europejskiej pod względem ilości dni z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu średniodobowego pyłu PM10 (150 dni przekroczonych). W ocenie Sądu I instancji, przy podejmowaniu uchwały oraz przy dokonywaniu jej kontroli sądowej, należało zatem uwzględnić zarówno interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje, a także ochrony życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. Jak wskazał organ, uzasadnieniem dla podjęcia uchwały jest naukowe ustalenie przez badaczy, że 55-70% cząsteczek pyłu w Krakowie pochodzi ze spalania węgla w małych kotłach i piecach grzewczych. Konfrontacja dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólnospołeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony.

Sąd I instancji wskazał, że rozważając zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie (zasada proporcjonalności) uwzględniać się powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki. Surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych. Z tego wynikają bowiem ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń.

W oparciu o treść normatywną uchwały i jej uzasadnienie, przebieg sesji Sejmiku Województwa Małopolskiego oraz wykorzystane opinie ekspertów, Sąd I instancji stwierdził, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie rozważone przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, a więc zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w Krakowie, co wynika wprost z opracowania eksperckiego w zakresie wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Krakowa (A. S.A.). Efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywatela.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Kraków została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich (mieszkańców i podmioty eksploatujące instalacje). Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw, nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie doszło do różnicowania sytuacji prawnej obywateli przez stosowanie wyłączeń, przy czym stosownie do art. 96 ust. 8 p.o.ś. z zakresu regulacji wyłączone są instalacje, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo dokonanie zgłoszenia. Uchwała nie obowiązuje w gminach ościennych, bowiem takie ograniczenie terytorialne jest dopuszczalne i uzasadnione – w Krakowie występują największe poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. W programie ochrony powietrza wskazane zostały konieczne działania Gminy Kraków również w zakresie emisji ze źródeł komunikacyjnych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie została naruszona konstytucyjna zasada ochrony własności wyrażona w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Właściciele nieruchomości mogą utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne, jakimi są ochrona środowiska i zdrowia mieszkańców.

Ponadto właściciele mają czas na przygotowanie się do wejścia w życie regulacji. Działania zmierzające do poprawy jakości powietrza podejmowane przez Sejmik Województwa i Miasto Kraków nie miały charakteru nagłego, a odroczenie wejścia w życie uchwały (do 1 września 2019 r.), znacznie łagodzi skutki jej wprowadzenia. O zanieczyszczeniu środowiska w Krakowie mówi się co najmniej od kilkunastu lat, a w dużych aglomeracjach na świecie wprowadzono podobne ograniczenia w zakresie stosowania paliw stałych już wcześniej. W ocenie Sądu I instancji, stopień zanieczyszczenia wymagał podjęcia działań stanowczych. Użytkownicy instalacji powinni zdawać sobie sprawę, że szkodliwe emisje muszą być ograniczone. Użytkownicy mieli i mają możliwość odpowiedniego przygotowania się na całkowity zakaz palenia paliwami stałymi w instalacjach, o których stanowi § 2 uchwały. Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego został uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego już 30 września 2013 r. Zakres związania uchwałą nie godzi w wykonywanie prawa własności, czyli bezpośrednio nie kształtuje praw i obowiązków skarżących. Uchwała bezpośrednio nie określa ani nie ogranicza prawa własności, co najwyżej w sposób pośredni oddziałuje na jego przyszłe wykonywanie. Większość ograniczeń prawa własności, którego treść i wykonywanie określa art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej: k.c.), ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Treść prawa własności kształtują ograniczenia ustawowe i zasady współżycia społecznego, natomiast sposób korzystania wyznacza jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Są to konkretne dyrektywy interpretacyjne, które należało wziąć pod uwagę przy stosowaniu i wykładni przepisów dotyczących własności. Przy wykonywaniu prawa własności właściciel powinien liczyć się z interesem innych osób. Ograniczenia swobody właściciela wymaga interes ogólny realizowany i chroniony podjęta uchwałą.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została starannie zredagowana, uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa. Nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu wykładni literalnej. Czytelnie określono adresata uchwały, dla którego wprowadza się ograniczenia. Uchwała określa rodzaje paliw dopuszczonych do stosowania, co oznacza zakaz stosowania rodzajów paliw, które w uchwale nie zostały dopuszczone z uwagi na skalę negatywnego oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania. Cechy paliwa decydują zatem o dopuszczeniu do stosowania. Nie mają znaczenia parametry techniczne lub parametry emisji. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw, przepis jest przejrzysty i eliminuje możliwość obejścia prawa. Pojęcia kocioł, kominek i piec zostały wskazane w uchwale wyłącznie przykładowo.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ekogroszek zaliczany do paliw stałych został wyeliminowany zaskarżoną uchwałą z uwagi na negatywne następstwa jego stosowania. Wynika to wprost z opracowania eksperckiego sporządzonego przez A. S.A. i wykorzystanego przy uzasadnieniu wprowadzenia uchwały i wariantu pełnego zakazu stosowania paliw stałych, którego celem jest osiągnięcie efektu ekologicznego – ograniczenia pyłów. Biogaz rolniczy stanowi znacznie mniejsze obciążenie dla środowiska. W Polsce nie ma regulacji prawnych w zakresie norm jakości dla węgla lub innych paliw stałych. Nazwa ekogroszek to wyłącznie nazwa handlowa. Paliwo, jakim jest ekogroszek nie ma prawnego obowiązku spełnienia jakichkolwiek norm emisyjnych. Spalanie złej jakości paliw bądź nieodpowiednio przygotowanego lub przechowanego paliwa np. wilgotnego w nowoczesnych kotłach powoduje emisję kilkukrotnie wyższą niż wielkości potwierdzone certyfikatami w badaniach laboratoryjnych tych kotłów. Opracowana w 2010 r. ekspertyza dotycząca wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych dla obszaru Krakowa wskazała, że jedynie całkowite wyeliminowanie paliw stałych pozwoli na obniżenie średniorocznych stężeń pyłu PMW w powietrzu o około 53% oraz benzopirenu o około 90%.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że przedsiębiorcy używający w swojej działalności gospodarczej instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych są traktowani tak samo i tak samo dotyka ich zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów. Uchwała nie wprowadza zakazu ani ograniczenia handlu paliwami lub też samymi instalacjami. Uchwała nie nakłada żadnych zakazów ani obowiązków na handlujących przedsiębiorców, biorąc pod uwagę zasadę swobody działalności gospodarczej. Natomiast podmiot, który zamierza podjąć działalność gospodarczą musi spełnić między innymi wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Ponadto, sama działalność gospodarcza i jej powodzenie polega na elastyczności przedsięwzięć i umiejętności dostosowania się do wymogów zmieniającego się rynku.

Zdaniem Sądu I instancji, art. 96 p.o.ś. nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. W Konstytucji RP wprowadzono wymóg ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1), zobowiązano władze do zapobiegania negatywnym skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 ), a także do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2). Prawo Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska zostało implementowane do polskiego porządku prawnego. Przepis art. 96 ust. 6 i 7 p.o.ś. zawiera elementy obligatoryjne i fakultatywne, co ma wpływ na doprecyzowanie zakresu uchwały wprowadzającej ograniczenia w procesie spalania paliw. Treść art. 96 p.o.ś. została skonstruowana w ten sposób, żeby podejmowane na jego podstawie regulacje lokalne miały pewien dopuszczalny zakres swobody oraz najpełniej przystawały do warunków miejscowych i niezbędnych celów społecznych na konkretnym obszarze. Warunki miejscowe wymagają regulacji indywidualnych ze względu na cel, jakim w Gminie Kraków jest poprawa jakości powietrza. W zaskarżonej uchwale przesłanka celu wprowadzenia nakazów lub ograniczeń została należycie wyważona w zgodzie z zasadami Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma wątpliwości, że na terenie Gminy Kraków zanieczyszczenie powietrza stanowi poważny problem dla całej społeczności lokalnej Krakowa. Sejmik Województwa Małopolskiego w ramach swoich kompetencji, działając jako lokalny prawodawca, uwzględnił lokalne potrzeby i uwarunkowania, a następnie prawidłowo zastosował środki zmierzające do rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza.

Trzy, odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący J.W. i A.S. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po pierwsze, art. 3 § 1 oraz art. 106 § 5 w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, jak i przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i oparcie wyroku nie na całości akt sprawy.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku, w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Polegało to na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia "w części § 2 i § 4 uchwały z 15 stycznia 2016 roku" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca K.N. wniosła skargę kasacyjną, w której w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 2 Konstytucji RP i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Po drugie, niewłaściwą wykładnię art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe oraz w sposób naruszający istotę tego prawa wobec możliwości ochrony środowiska w sposób nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności.

Po trzecie, niewłaściwą wykładnię art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i przyjęcie, że uchwała nie narusza prawa własności, pomimo możliwości jego ochrony i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ.

Po czwarte, niewłaściwą wykładnię art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 288 zdanie 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez przyjęcie, że zaskarżona uchwala nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji ustawodawczej naruszającej prawo własności, która nie prowadzi do osiągnięcia celów określonych w dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.Urz. UE L 1998.350.58). Ponadto polegało to na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza przyznanych na gruncie tej dyrektywy praw jednostki "skorelowanych" z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki.

Po piąte, niewłaściwą wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie stanowi znaczącego i nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i przetwarzania paliw stałych oraz wykonywania usług z tym związanych.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy administracji publicznej, a w szczególności naruszenia art. 90 u.s.w. Polegało to na odmowie uchylenia uchwały wydanej z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawa.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się w znacznym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, a ponadto nie odniósł się w ogóle do niektórych zarzutów skarżących.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Ponadto skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 96 p.o.ś. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W swojej skardze kasacyjnej skarżący H.S. w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Polegało to na nieuwzględnieniu i braku odniesienia się przez Sąd I instancji do czterech zarzutów podniesionych skardze. Zarzuty te dotyczyły naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 96 p.o.ś. przez naruszenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową oraz w sposób naruszający istotę tego prawa. Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji w związku z art. 96 p.o.ś. przez brak wypełnienia obowiązku oceny stopnia wpływu wprowadzanych ograniczeń lub zakazów na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko oraz pomięcie pozostałych kryteriów wskazanych w art. 96 ust. 6-7 p.o.ś. Ponadto Sąd I instancji pominął zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 96 p.o.ś. przez brak równego traktowania podmiotów eksploatujących instalacje w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, w których następuje spalanie paliw, należących do tej samej klasy, wyróżnionej ze względu na stopień negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jako ostatni pominięty zarzut skarżący wskazał zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 21 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 96 p.o.ś. Polegało to na naruszeniu prawa własności i swobody działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową oraz w sposób naruszający istotę tego prawa. Skarżący wskazał na możliwość zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko w inny sposób, przez zastosowanie adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez ustawodawcę i nienaruszających w tak dużym stopniu prawa własności.

Po drugie, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie dokonał oceny uchwały z punktu widzenia zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa materialnego (art. 96 ust. 1 oraz art. 96 ust. 6-7 p.o.ś., a także art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) do określonej sytuacji faktycznej dotyczącej skarżącego. Ponadto Sąd I instancji dokonywał ustaleń powołując się na statystykę, wyniki badań lub opracowania naukowe dotyczące problemu zanieczyszczenia powietrza w Krakowie, pomimo że nie mógł dokonywać ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu.

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien był to uczynić wobec wskazanych w skardze naruszeń prawa.

Ponadto skarżący zarzucił błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 96 p.o.ś. w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne podniesione w skardze kasacyjnej J.W. i A.S., które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 oraz art. 106 § 5 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu prawa miejscowego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty, kwestionujące ustalenia faktyczne dokonane przez Sejmik Województwa Małopolskiego w oparciu o specjalistyczne opracowanie naukowe, a dotyczące przyczyn podjęcia przedmiotowej uchwały, nie są oparte na odpowiedniej specjalistycznej kontrekspertyzie, lecz są polemiką z ustalonymi przez Sejmik Województwa wynikami badań, które uzasadniały wejście w życie tejże uchwały. Należy bowiem podkreślić, że celem przedmiotowej uchwały wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś. jest wprowadzenie koniecznych ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których zachodzi spalanie paliw dla ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska, czyli w interesie publicznym. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta ustala zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, czyli nie orzekał w granicach (w zakresie podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy, dokonując tej kontroli także w ramach swojej kognicji, o której stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności przedstawia zarzuty podniesione w skardze oraz zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym.

Dlatego też brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia w tym zakresie skargi kasacyjnej skarżących. Na uwzględnienie nie zasługuje także wniosek skargi kasacyjnej "o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części § 2 i § 4", czyli przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zaznaczyć, że Sąd I instancji nie ma kognicji do uchylenia w tym zakresie przedmiotowym zaskarżonej uchwały tylko może stwierdzić jej nieważność, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 5 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., co w tej sprawie oczywiście także nie zachodziło.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej wniesionej przez K.N. nie są także zasadne zarzuty, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po pierwsze, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 64 ust. 1 i 3, jak i art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niewłaściwej wykładni. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wprowadza zasadę proporcjonalności jednoznacznie stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzone tylko w ustawie i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym, o którym stanowi art. 2 Konstytucji RP dla m.in. ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi. Ponadto dyspozycja art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP zezwala na ograniczenie prawa własności (art. 140 k.c.) w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W tej sprawie zachodzi taka sytuacja prawna i faktyczna, w której zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 w demokratycznym państwie prawnym Sejmik Województwa Małopolskiego uchwalił przedmiotową uchwałę na materialnoprawnej podstawie art. 96 p.o.ś. w celu właśnie ochrony środowiska, jak i ochrony zdrowia ludzi. Są to bowiem ograniczenia, które są zgodne z zasadą proporcjonalności, zarówno co do jej zakresu podmiotowego jak i zakresu przedmiotowego, ponieważ dotyczą instalacji, w których zachodzi spalanie paliw np. tzw. ekogroszku. Ma to bowiem na celu w szczególności ograniczenie w takich instalacjach tzw. niskiej emisji w postaci tego rodzaju zanieczyszczeń do powietrza na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez dopuszczenie do stosowania tylko paliw wymienionych w § 4 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, tj. m.in. gazu ziemnego lub lekkiego oleju opałowego. Ratio legis tej uchwały jest bowiem związane z ustalonym na podstawie specjalistycznych badań wysokim stopniem emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji takich jak np. piec, kocioł lub kominek, w których nie następuje spalanie paliw wymienionych w § 4 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, tylko używane są inne paliwa np. ekogroszek. Należy także podkreślić, że brak jest podstaw do stwierdzenia przekroczenia w tej sprawie przez Sejmik Województwa Małopolskiego delegacji ustawowej z art. 96 p.o.ś. W szczególności art. 96 ust. 1 oraz ust. 6 i ust. 7 p.o.ś. jednoznacznie upoważniają sejmik województwa do podjęcia takiej uchwały. Jest to bowiem akt prawa miejscowego wydany dla zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, dlatego też wprowadza ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których zachodzi spalanie paliw, uwzględniając wymagania określone w art. 96 ust. 6 i ust. 7 p.o.ś.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 288 zdanie 3 TFUE z powodu ich niewłaściwej wykładni oraz braku przyjęcia, że przedmiotowa uchwała Sejmiku nie stanowi "nieproporcjonalnej ingerencji ustawodawczej" naruszającej prawo własności. Miało to także prowadzić do braku realizacji celów nałożonych w dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.Urz. UE L 1998.350.58), jak i przyznanych na podstawie tej dyrektywy praw jednostki powiązanych z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa, które wkraczają w prawa i wolności jednostki. Jednak wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym, przedmiotowa uchwała Sejmiku nie narusza zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 w związku z art. 288 zdanie 3 TFUE, ponieważ została podjęta w celu ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi, które wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako jedną z przesłanek, które z woli ustawodawcy mogą powodować ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Oznacza to, że art. 96 p.o.ś. stanowi w tym przypadku materialnoprawną podstawę do podjęcia przez Sejmik Województwa przedmiotowej uchwały, która nie naruszyła – co podniesiono wyżej – upoważnienia ustawowego zarówno co do jej zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego oraz zasięgu przestrzennego obowiązywania. Należy także zaznaczyć, że jest to de lege lata znowelizowany przepis art. 96 p.o.s., który przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego prawidłowo powołała, w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15, LEX nr 1931984). Ponadto należy podkreślić, że akty prawa miejscowego nie służą bezpośrednio implementacji do prawa polskiego dyrektywy z prawa unijnego, gdyż w prawie polskim jest to dokonywane w formie ustawy. Świadczy o tym również dokonana w tym zakresie ostatnia nowelizacja art. 96 p.o.ś. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2015 r. poz. 1593). Dlatego też wprowadzone przedmiotową uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego ograniczenia mają obecnie swoje umocowanie w upoważnieniu ustawowym z art. 96 p.o.ś.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że przepis art. 6 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, lecz przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa. W tej sprawie wprowadzone ograniczenia działalności gospodarczej dotyczą wszystkich podmiotów, a więc także wszystkich przedsiębiorców, którzy sprzedają i przetwarzają takie paliwa stałe i wykonują związane z nimi usługi, czyli jest to zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3. Ponadto, są one wprowadzone w interesie publicznym w celu ochrony środowiska i zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę także bezpieczeństwo ekologiczne – w rozumieniu art. 74 ust. 1 Konstytucji RP na obszarze Gminy Miejskiej Kraków. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała prawidłowo realizuje upoważnienie ustawowe z art. 96 ust. 6-8 p.o.ś. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 8 p.o.ś. nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego czy też pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza albo dokonanie zgłoszenia. Ponadto wprowadzony został dla adresatów przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, a więc także powyższych przedsiębiorców okres przejściowy na dostosowanie się do jej wymagań, ponieważ wchodzi ona w życie 1 września 2019 roku.

Po czwarte, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy jak i zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po piąte, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy stwierdza brak podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Dotyczy to zbadania zgodności przepisu art. 96 p.o.ś. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu unormowanie z art. 96 p.o.ś. po jego nowelizacji w 2015 r. nie narusza powyższych przepisów Konstytucji RP, zarówno w zakresie zasady proporcjonalności, jak i konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz zasady równości obywateli wobec prawa w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej H.S. nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie prawa procesowego jak i prawa materialnego.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jak i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym w stanie faktycznym tej sprawy, prawidłowo ustalonym i poddanym właściwej kontroli przez Sąd I instancji, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem kompleksowej i prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Ponadto Sąd I instancji słusznie nie stwierdził naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP jak i art. 96 p.o.ś. Nie nastąpiło bowiem naruszenie przez przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP czy też konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto akt prawa miejscowego wydany w tej sprawie przez sejmik województwa nie naruszył także upoważnienia ustawowego z art. 96 p.o.ś. Został bowiem wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, o którym stanowi przepis art. 94 w związku z art. 96 Konstytucji RP, dlatego też nie zachodzi w tej sprawie sytuacja z poprzedniego stanu prawnego, o której orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15. Należy także podkreślić, że ochronie środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak i oczywiście ochronie zdrowia ludzi (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) przysługuje taka sama ochrona jak prawu własności. Dlatego też uwzględnienie zasady proporcjonalności wymagało w tym przypadku wykazania, że w danej sytuacji prawnej i faktycznej dobro wspólne, którym jest ochrona środowiska i ochrona zdrowia ludzi przeważa nad interesami indywidualnymi. Oznaczało to więc, że w tym przypadku niezbędne jest wydanie przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, jak i jest to ingerencja w prawo własności i zasadę wolności gospodarczej jak najmniej uciążliwa dla jej adresatów, czyli podmiotów praw i wolności. Nastąpiło to także w ramach tzw. ważenia interesu publicznego z interesami indywidualnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17).

Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 96 ust. 6 i 7 p.o.ś., biorąc pod uwagę prawidłową realizację treści tego upoważnienia ustawowego przez § 2 i § 4 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Dotyczy to również braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 21 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz, co podniesiono już wyżej, art. 96 p.o.ś., ponieważ Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tego ostatniego przepisu w stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotowy akt prawa miejscowego sejmiku województwa nie naruszył bowiem prawa własności czy też zasady swobody działalności gospodarczej jak i delegacji ustawowej z art. 96 p.o.ś. Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3, powyższy akt prawa miejscowego wprowadził w interesie publicznym tylko niezbędne ograniczenia – w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, biorąc pod uwagę wysoki poziom zanieczyszczenia powietrza występujący na terenie Gminy Miejskiej Kraków i stanowiący zagrożenie nie tylko dla środowiska, lecz także dla zdrowia ludzi w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.o.ś. Ponadto Sąd I instancji nie naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami jak i wnioskami skargi czy też powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że norma ta określa granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach. W tej sprawie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego czyli orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) danej sprawy, w której została wniesiona skarga. Ponadto Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów skarżącego, lecz nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy, dokonując kontroli w ramach swojej kognicji, o której stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.