Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Skarga została wniesiona na tle następującego zdarzenia prawnego.

Rada Miejska w W. podjęła w dniu [...] sierpnia 2020r. uchwałę o numerze [...] o nieudzieleniu Burmistrzowi W. wotum zaufania. W podstawie prawnej uchwały powołany został przepis art. 28 aa ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Uchwała zawiera dwa paragrafy. W § 1 informuje, że po zakończeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy W. nie udziela wotum zaufania Burmistrzowi W. a w § 2 informuje, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę wniósł A. Ł. piastujący stanowisko Burmistrza W. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zarzucając jej naruszenie art. 28 aa ust. 4 i 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez faktyczne odstąpienie od przeprowadzenia debaty w części dotyczącej wypowiedzi radnych i art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odstąpienie od uzasadnienia uchwały.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że jako burmistrz gminy, któremu rada gminy nie udzieliła wotum zaufania, ma interes prawny do wniesienia skargi albowiem odmowa udzielenia wotum zaufania stanowi o negatywnej ocenie wykonania przez niego obowiązków i przekłada się na możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały co do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Merytorycznie podniósł, że dyskusja nad raportem o stanie gminy, poprzedzająca głosowanie w sprawie udzielenia wotum zaufania, miała charakter iluzoryczny, gdyż radni nie podnosili zastrzeżeń do kwestii, które powinny stanowić meritum dyskursu. Skoro nie przeprowadzono skutecznie debaty nad raportem o stanie gminy, który to dokument winien być rozważony i oceniony przez radnych, to i procedury głosowania nie można ocenić jako prawidłową. Głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy i nie ma wyłącznie charakteru czysto politycznej oceny. Wszelkie oderwanie głosowania nad wotum zaufania od treści raportu prowadzi do wniosku, że niezależnie od działań organu wykonawczego i ich oceny dopuszczalne byłoby nieudzielenie osobie pełniącej tę funkcję wotum zaufania i tym samym stworzenie możliwości weryfikacji jej mandatu wyborczego w oparciu o zupełnie arbitralnie przyjęte przesłanki, którymi mogłyby być czysto personalne lub polityczne strategie. To zaś czyniłoby instytucję wotum zaufania pozbawioną jakiegokolwiek sensu z punktu widzenia przedstawionych wyżej celów tj. zwiększenia nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań.

Nadto, zdaniem skarżącego, uchwała jest dotknięta inną wadą o charakterze kwalifikowanym uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, polegającą na odstąpieniu od uzasadnienia przyjętego przez radę stanowiska. Uchwała nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie przy tym nie zostało również sformułowane, czy nawet zaznaczone w sposób ustny w trakcie sesji rady gminy. Z tych przyczyn nie sposób ocenić, jakimi przesłankami kierowała się rada odmawiając Burmistrzowi udzielenia wotum zaufania. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania stanowi rażące naruszenie prawa, co potwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 14 listopada 2019r. sygn. II SA/Ol 785/19.

W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. zostało przedstawione stanowisko o bezzasadności zarzutów skargi. Przewodniczący Rady Miejskiej w W. poinformował przy tym, że uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że głosowanie nad wotum zaufania poprzedziła trwająca 2 godziny debata na temat raportu o stanie gminy oraz zarzucił nieadekwatność powołania się na wyrok WSA w Olsztynie o sygn. II SA/Ol 785/19, wydany na tle braku uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi gminy w sytuacji niejasności, jakiego piastuna stanowiska wójta działalność była przedmiotem debaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, bez którego sąd administracyjny nie może przeprowadzić w sposób właściwy kontroli jej legalności, gdyż byłaby ona równoznaczna z przerzuceniem na sąd administracyjny rozpatrzenia raportu z działalności Burmistrza W. w roku 2019, którego rozpatrzenie podlega z mocy ustawy wyłącznej kognicji rady gminy. Brak uzasadnienia uchwały rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy stanowi istotne naruszenie prawa a za taką kwalifikacją naruszenia przemawiają następujące argumenty.

Instytucja wyrażania przez radę gminy wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest instytucją nową, wprowadzoną do ustawy o samorządzie gminnym na mocy ustawy z 11 stycznia 2018r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 130). W dodanym na mocy ww. ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi przepis, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych a mieszkańcy gminy mogą zabierać glos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, odpowiadającym wymogom określonym w przepisie. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawi odwołania wójta.

Z przepisem art. 28aa ustawy o samorządzie gminy skorelowany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (o udzieleniu wotum zaufania) lub negatywną (o nieudzieleniu wotum zaufania). Z treści art. 28aa ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że treść raportu obejmuje podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Brzmienie przepisu wskazuje, że ustawodawca ani nie określił formy raportu (tradycyjna, elektroniczna, prezentacji multimedialnej) ani nie wymienił wszystkich obszarów działalności organu wykonawczego, koniecznych do ujęcia w raporcie, wskazując, że w szczególności winny one objąć kwestie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Ustawodawca dał za to radzie gminy możliwość określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu. Z obu wyżej podanych przepisów wynika, że wyłączna kompetencja rady gminy przewidziana art. 18 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym do rozpatrzenia raportu o stanie gminy i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, nie może być realizowana w warunkach dowolności, gdyż wymaga dochowania przewidzianych prawem procedur oraz przeprowadzenia rzeczowej debaty nad raportem o stanie gminy, którego zawartość powinna obejmować wszechstronne podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w poprzednim roku.

Daleko idące skutki uchwały rady gminy o nieudzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu oraz wynikający z treści omówionych wyżej przepisów ścisły związek uchwały z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy, są wskazaniem konieczności sporządzenia uzasadnienia podjętej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały rady gminy prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadniania uchwał rady gminy (rady miejskiej), jednak obowiązek jego sporządzenia wyprowadzany jest z ustanowionej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (vide, między innymi: wyrok WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 546/16, WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 1283/16, NSA sygn. I GSK 388/18, NSA sygn. II OSK 410/06, NSA sygn. II OSK 1468/08 i II OSK sygn. 400/09). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy, jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek merytorycznych powodów podjęcia uchwały, powodują niemożność przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały (vide:, między innymi: wyroki NSA o sygn. I OSK 1348/17 i sygn. I OSK 240/13). W literaturze przedmiotu wskazywane jest, że w sytuacjach braku wyraźnego określenia w ustawie obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały, taki obowiązek należy wyprowadzić z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji publicznej prawem i konieczności odwolywania się do prawa oraz z wyłącznie kontrolnych kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które przy sprawowaniu tej kontroli muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu, czy sejmik (vide: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6(9), 2006, s. 45).

Również na tle kontroli legalności uchwał rady gminy w sprawie wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miast) sądy administracyjne zaprezentowały stanowisko o konieczności sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały (vide: prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019r. sygn. II SA/Ol 785/19, nieprawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021r. sygn. II SA/Rz 1064/20 i nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2020r. sygn. III SA/Wr 283/20). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowiska tych sądów. Na podstawie akt sprawy nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi W. wotum zaufania. Nie ma w aktach informacji, czy Rada Miejska w W. określiła wymogi raportu o stanie gminy, nie ma informacji, w jakiej formie raport o stanie gminy został przedstawiony i czy obejmował w szczególności kwestie wymienione w art. 28aa ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wskazania, czy głosy w debacie odnosiły się do zawartości raportu, nie ma wskazania zachowania wymogów proceduralnych udzielenia głosu mieszkańcom.

Uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie gminy utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (dostępny na stronie internetowej gminy). Nie znając stanowiska rady gminy co do rzetelności raportu, ani co do spełnienia przez raport szczegółowych wymogów, o ile rada danej gminy takie wymogi określiła (sąd nie dysponuje wiedzą w tym zakresie), kontrola sądowa legalności uchwały nie jest możliwa.

Z tych przyczyn sąd uznał, że brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miejska w W. odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja czynna skarżącego jako piastuna stanowiska Burmistrza W. do wniesienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę Rady Miejskiej w W. o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania, jest niewątpliwa albowiem uchwała wprost dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję burmistrza.