Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B.L. i J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak : [...] Burmistrz ustalił dla J.L. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo – usługowego obsługi samochodów osobowych polegającego na budowie sklepu, hali naprawczo – rozbiórkowej, magazynu opon, placu manewrowego i parkingu, na działkach o nr ewid. gruntów [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Burmistrz, na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Po wszczęciu postępowania z urzędu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm. – dalej "kpa"), stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak : [...] ustalającej dla J.L. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo – usługowego obsługi samochodów osobowych polegającego na budowie sklepu, hali naprawczo – rozbiórkowej, magazynu opon, placu manewrowego i parkingu, na działkach o numerach ewid. gruntów [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na naruszenie przez Burmistrza przepisów art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm. - dalej "upzp"). Kolegium podkreśliło obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, który wynika z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, oraz zasadę, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków prowadzi się na wniosek. Jednocześnie wyjaśniło warunki formalne, jakie dla wniosku o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy przewidział ustawodawca przepisem art. 52 ust. 2 upzp.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Kolegium podkreśliło,

iż wniosek inwestora – J.L. nie spełniał warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 upzp, z akt sprawy wynika bowiem, że nie zawierał on określenia gabarytów obiektów, przedstawionych opisowo i graficznie. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca podał tylko orientacyjnie powierzchnię zabudowy i w konsekwencji nie wiadomo, czy chodzi o powierzchnię 300- 400 m kw. czy też o powierzchnię ok. 1000 m kw. Ponadto we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz innych potrzeb infrastruktury technicznej, a także ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko. W ocenie organu, w przypadku stwierdzenia w.w. braków wniosku, obowiązkiem Burmistrza było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Niekompletny i nieprecyzyjny wniosek nie powinien skutecznie wszcząć postępowania, a zatem i stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż sposób ustalania wymagań dot. nowej zabudowy, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 upzp określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 upzp organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, jednoznacznie przesądza o wadliwości tej decyzji. Pominięcie włączenia wyników analizy do treści decyzji o warunkach zabudowy nie tylko stanowi naruszenie wyraźnego nakazu określonego w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ale wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak wyników analizy uniemożliwia bowiem uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 upzp.

Organ zwrócił uwagę, iż w aktach znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu dla działek o numerach ewid. [...], opisana jako załącznika "nr 2A", nie opisano jej jednakże jako załącznik do konkretnej decyzji administracyjnej, a ponadto nie została ona podpisana przez organ. Okoliczność ta stanowi podstawę stwierdzenia, jak wyjaśnia Kolegium, iż analiza ta nie może być uznana za dokument, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie pochodzi od organu. Ponadto w aktach znajdują się dwie mapy, jedna w skali 1:000, zawierająca linie rozgraniczające oraz nieprzekraczalną linią zabudowy, oraz druga w skali 1:2000, z zaznaczonym obszarem analizowanym terenem inwestycji, podpisane jedynie przez mgr. inż. M.K., natomiast nie zawierające podpisu organu. Zatem również one nie mogą zostać uznane za część integralną decyzji. Dodatkowo organ zaznaczył, iż z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp wynika, iż mapa w skali 1:2000 przewidziana jest tylko dla inwestycji liniowych.

Kolegium stwierdziło, iż powyższe naruszenie, ma charakter rażący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

W dalszej części uzasadnienia, organ zarzucił inkryminowanej decyzji również, że wspomniane wyżej dokumenty mapowe nie odpowiadają przepisom § 3 rozporządzenia, który zakłada, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dot. wniosek na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie granice obszaru nie zostały prawidłowo wyznaczone, nie stanowią bowiem trzykrotności szerokości frontu działki.

Organ podkreślił, iż prawidłowa analiza oraz jej wyniki stanowią podstawę do ustalenia warunków zabudowy, co wynika m. in. z zapisów w.w. rozporządzenia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ustalone decyzją warunki nie zostały oparte o wyniki analizy, a zatem nie można przyjąć, iż zostały ustalone prawidłowo. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że spełnione zostały także warunki z 61 ust. 1 pkt 1,2 i 3 upzp. Z zapisu pkt 6 ppkt 6 tej decyzji wynika wręcz, że teren objęty inwestycją na dzień wydania decyzji nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem dostęp do drogi gminnej o numerze ewidencyjnym istnieje poprzez działkę 524 za zgodą jej właścicieli, którą, jak należy rozumieć, inwestor powinien uzyskać przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Tymczasem warunek dostępności do drogi publicznej rozumiany, zgodnie z art. 2 pkt 14 upzp jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej winien być spełniony na dzień wydania decyzji o warunkach. Brak jest również podstaw by uznać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest w tym zakresie umów bądź promes dostawców poszczególnych mediów.

Ponadto wniosek wskazywał na odmienny teren inwestycji niż zawarty w decyzji, w której pominięto działkę o numerze ewidencyjnym [...] wskazaną przez inwestora. Wreszcie organ wskazał, iż decyzja nie zawierała oznaczeń wszystkich stron postępowania, pod uwagę charakter inwestycji, obszar jej oddziaływania wykracza poza teren nieruchomości objętej zainwestowaniem.

J.L. oraz Bo.L. wnieśli do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jednocześnie wnieśli o ponowne rozważenie czy stwierdzone uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa, a w szczególności rozważenie charakteru naruszeń oraz skutków ekonomicznych i gospodarczych wywołanych decyzją. Wnieśli również o ponowną ocenę materiału dowodowego, w tym dowodów wnioskowanych przez strony i dokonanie oceny tego materiału w świetle przesłanek materialno-prawnych przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zwrócili uwagę, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy została zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], podkreślając, iż w ich ocenie, wskazane decyzje są prawidłowe. Stwierdzone przez organ naruszenia prawa nie stanowią rażącego naruszenia prawa, w szczególności przy uwzględnieniu skutków ekonomicznych i gospodarczych decyzji. Skarżący wnieśli o uwzględnienie faktu zaangażowania w budowę obiektu ogromnych środków finansowych, które w dużej części pochodzą z pożyczek, które strona będzie zobowiązana spłacić.

Jednocześnie strony podniosły, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja zawiera analizę, z której wynika kontynuacja funkcji zabudowy, zaś brak podpisu burmistrza na załącznikach nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podkreślili, iż działka ma dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...] jest pasem drogowym należącym do zarządcy drogi. Na dzień wydania decyzji zmieniającej decyzję

o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. strona posiadała uzgodnienie

z Zarządem Dróg Powiatowych. Obecnie posiadają uzgodnienie z Miastem, który wstąpił w prawa powiatu w wyniku zmiany stanu prawnego. Spełniony został zatem warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący podkreślili, iż spełniony został także przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wymóg by uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie wskazali, iż uzbrojenie takie istniało przed złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy, a w chwili wydawania decyzję zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy strona dysponowała już stosownymi uzgodnieniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało swoją wcześniejszą decyzję wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Organ zaznaczył, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zachodzi

w wyjątkowych okolicznościach, to jest wtedy, gdy dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą normę można wyinterpretować z art. 4 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek inwestora. Treść wniosku i jego obligatoryjne elementy wyznacza art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Organ stwierdził, iż faktem jest, że wniosek inwestora z dnia 1 stycznia 2008r.

o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymogów formalnych określonych

w cyt. przepisach. Taki wniosek - z kolei - nie powinien skutecznie wszcząć postępowania w sprawie, zaś organ prowadzący postępowanie winien wezwać składającego wniosek do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 kpa.

W konsekwencji bowiem braki wniosku przekładają się na braki postępowania

i wadliwość wydanej decyzji.

Organ jednak wyjaśnił, iż nie te okoliczności przesadzają o ocenie wydania decyzji przez Burmistrza z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 3,

w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z woli ustawodawcy wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, jednoznacznie przesądza

o wadliwości tej decyzji. Pominięcie włączenia wyników analizy do treści decyzji

o warunkach zabudowy nie tylko stanowi naruszenie wyraźnego nakazu określonego przez prawodawcę w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ale wywołuje również skutki niemożliwe go zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak wyników analizy uniemożliwia bowiem uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia również ocenę ustalenia tych warunków w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w § 4- 8 cyt. rozporządzenia.

Ponadto organ wskazał , iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się dokument opisany jako "Analiza funkcji oraz cech [zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid. [...]". Analiza ta opisana jest jako "załącznik nr 2". Dokument ten podpisany jest przez mgr inż. M.K., który opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten jednak, w ocenie Kolegium, w żadnym wypadku nie może być traktowany jako wyniki analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Analiza ta nie pochodzi bowiem od organu. Dokument ten nie został nawet podpisany przez Burmistrza lub inną osobę działająca z jego upoważnienia. W konsekwencji analizę, mimo że niewątpliwie wytworzoną w trakcie postępowania, można traktować jedynie jako materiał roboczy w sprawie i brak jest podstaw do uznania jej za analizę sporządzoną przez organ wydający decyzję. Powyższa okoliczność, czyli nie sporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz nie włączenie jej wyników do treści decyzji, niewątpliwie wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Jednocześnie organ wskazał na okoliczność, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Zgodnie

z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzą na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja jedzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość rontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie mapa, na której został wyznaczony obszar analizowany jest pomniejszoną kopią mapy stanowiącej złącznik do decyzji, na której naniesione zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Skala tej mapy została opisana jako 1:2000. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone nieprawidłowo- od strony północnej i wschodniej nie stanowią nawet jednokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto załączona kopia mapy nie pozwala na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdyż ten znalazłby się już poza jej arkuszem. W analizie tekstowej znajdują się ustalenia, które w ogóle nie mają pokrycia w jej części graficznej- np.

w odniesieniu do linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy czy wysokości zabudowy.

Organ podkreślił także, że prawidłowa analiza i jej wyniki stanowią podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowe rozwiązania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i niezbędny zakres rozstrzygnięć decyzji wskazany został

w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tym zakresie organ stwierdził, iż brak jest podstaw do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Także ustalenia Burmistrzaw przedmiocie zasady dobrego sąsiedztwa nie mogą być uznane za prawidłowe.

Zdaniem organu nie może być również wątpliwości, że brak było podstaw do uznania spełnienia w sprawie przesłanki wydania decyzji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i -gospodarowaniu przestrzennym, tj. brak było podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przesłanych aktach sprawy brak jest jakichkolwiek promes dostawców mediów bądź umów pozwalających uznać, że warunek ten będzie spełniony. Nie załączono ich do wniosku, jak również je przedłożono w trakcie postępowania. Ustalenia kwestionowanej decyzji w tym zakresie nie znajdują podstawy w materiale dowodowym.

Organ zaznaczył także, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Z akt sprawy natomiast wynika, że organ I instancji wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi. W aktach nie ma dokumentu, który uzasadniałby wniosek, iż istniały podstawy do odstąpienia od takiego uzgodnienia.

Kolegium wskazało, iż inkryminowana decyzja narusza również przepis art. 107 § 1

i 3 kpa, zgodnie z którym, decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub on, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której że być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Organ podkreślił także nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.L. oraz B.L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010r. w sprawie nr [...].

Zdaniem skarżących w/w decyzje są nieprawidłowe. Organ bez analizy zgromadzonych w sprawie dowodów przyjął, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zbadał czy na dzień wydania decyzji zachodziły materialno – prawne podstawy do jej wydania, przyjmując bezpodstawnie formalne wady decyzji za rażące naruszenie prawa. Podstawowym błędem Kolegium było pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który wykazał, że mimo wad formalnych decyzji

o warunkach zabudowy na dzień jej wydania zachodziły przesłanki materialno prawne umożliwiające wydanie decyzji. Tym samym stwierdzone naruszenia prawa nie stanowią rażącego naruszenia, zwłaszcza przy uwzględnieniu skutków ekonomicznych i gospodarczych decyzji, fakt zaangażowania w budowę obiektu ogromnych środków finansowych. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona wskazała, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołanej jako "ppsa"). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego

w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie

w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa,

o którym mowa w art. 145 ppsa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazać należy, iż sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa),

co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w sprawie jako organ nadzoru, prawidłowo dopatrzyło się w decyzji Burmistrza, ustalającej warunki zabudowy, rażącego naruszenia prawa.

W rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "kpa")- decyzje ostateczne, zatem decyzje od których nie służy odwołanie, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ich trwałość bowiem wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego statuowanej w art. 16 § 1 kpa i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks jasno określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności.

Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, regulowanym w rozdziale 13 kpa, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych.

Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej orzekający w takim trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne zatem rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo-usługowego obsługi samochodów osobowych polegającego na budowie sklepu, hali naprawczo-rozbiórkowej, magazynu opon, placu manewrowego i parkingu, na działkach o numerach ewidencji gruntów [...]. uznało, iż decyzja ta rażąco naruszyła prawo.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 roku, V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 roku, III SA 1425/96 (niepubl.). Jednocześnie:

"z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję

w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku w spr. II SA 1249/97, Lex nr 4181). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r. V SA 1970/98, Lex nr 50195: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą,

a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Termin "rażący" winien być zatem rozumiany

w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego i materialnego,

o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (podobnie w orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp z dnia 4 września 2008 roku w spr. II SA/Go 347/08, z dnia 27 listopada 2008 roku w spr II SA/Go 263/08, z dnia 9 czerwca 2010 roku w spr. II Sa/Go 231/10, w Krakowie z dnia 20 października 2010 roku w spr. II SA/Kr 710/10- wraz z powołanym w nich orzecznictwem ).

W świetle powyższych wywodów Sąd uznał zasadnym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo-usługowego obsługi samochodów osobowych polegającego na budowie sklepu, hali naprawczo-rozbiórkowej, magazynu opon,, placu manewrowego i parkingu, na działkach

o numerach ewidencji gruntów [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu – co do zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717) przywoływaną dalej jako " ustawa pzp", następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym – zgodnie

z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji wz. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest wówczas, gdy planowana jest zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja taka jest poważnym ograniczeniem swobody zabudowy przestrzeni nieobjętej planami miejscowymi ale także prawa własności; kształtuje jednocześnie zagospodarowanie takiego terenu zmieniając dotychczasowy sposób jego użytkowania. Z takich racji decyzję o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie administracyjne określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi.

Rozważania nad zasadnością zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od przywołania treści przepisu art. 52 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy pzp, który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy.; zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej,

a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej

i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W przedłożonych aktach administracyjnych, które z mocy przepisu art. 133 § 1 ppsa są podstawą wyrokowania, na karcie 1 znajduje się wniosek inwestora

o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w świetle cytowanego wyżej przepisu, jest niekompletny. Nie zawiera on określenia gabarytów obiektów, przedstawionych opisowo i graficznie. Wnioskodawca podał tylko orientacyjnie powierzchnię zabudowy. W zasadzie nie wiadomo nawet, czy chodzi o powierzchnię 300-400m2 (I etap), czy też o powierzchnię około 1000 m2. Wniosek nie spełnia także innych wymagań wskazanych przez ustawę mianowicie nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz innych potrzeb infrastruktury technicznej, a także ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko. W pełni zasadny jest wniosek SKO, że w tej sytuacji Burmistrz winien był wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku. Tak niekompletny i nieprecyzyjny wniosek nie powinien bowiem skutecznie wszcząć postępowania, a zatem stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo-usługowego obsługi samochodów osobowych polegającego na budowie sklepu, hali naprawczo-rozbiórkowej, magazynu opon, placu manewrowego i parkingu, na działkach o numerach ewidencji gruntów [...] wydał z rażącym naruszeniem prawa, z tej przyczyny, że wbrew wymogom art. 53 ust. 3 ustawy pzp organ ten nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy w sposób określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), w zakresie spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy pzp. W ocenie Sądu jedynie prawidłowo złożony wniosek, spełniający określone prawem wymogi formalne, stanowić może podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prowadzenie postępowania w odniesieniu do wniosku, który nie spełnia wymogów określonych prawem, stanowi rażące naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 § 1 i 3 kpa.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy, przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż właściwy organ

w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy ,analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, mianowicie:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy pzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki zabudowy można zatem ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Należy mieć na względzie okoliczność, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 roku ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które jest budową, niezbędnym i koniecznym warunkiem ustalenia warunków zabudowy było dokonanie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy (w tym ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa). Sąd podziela stanowisko organu administracji publicznej, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia takowej analizy, należy w niniejszej sprawie oceniać jako wadę kwalifikowaną tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa .

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o pzp, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po uzyskaniu uzgodnień o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Podkreślenia wymaga, iż w § 2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy

i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie sporządzonej w skali 1: 500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o określone ww. przepisami kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp. Analiza urbanistyczna składać się powinna z części tekstowej i graficznej, stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wskazana analiza powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy, w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

Stosownie do § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniki analizy zawierające część tekstową

i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że wyniki analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3, zgodnie z cyt. rozporządzeniem, stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, jednoznacznie przesądza o wadliwości tej decyzji. Pominięcie włączenia wyników analizy do treści decyzji o warunkach zabudowy nie tylko stanowi naruszenie wyraźnego nakazu określonego przez ustawodawcę w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ale wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak wyników analizy uniemożliwia bowiem uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia również ocenę ustalenia tych warunków w sposób zgodny z wymogami określonymi w § 4 - 8 cytowanego rozporządzenia (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:

w Krakowie z dnia 25 marca 2008 roku w spr. II SA/Kr 38/2008, w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku w spr. II SA/Ol 537/08 w poznaniu z dnia 28 maja 2010 roku

w spr. II SA/Po 133/2010 ).

W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się dokument .opisany jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid. [...]". Analiza ta opisana jest jako "załącznik nr 2A". Dokument ten podpisany jest przez mgr inż. M.K., który opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że dokument ten nie może być traktowany jako wynik analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia albowiem analiza ta nie pochodzi od organu. Omawiany dokument nie został bowiem podpisany przez Burmistrza lub inną osobę działająca z jego upoważnienia. Analizę, mimo że niewątpliwie wytworzoną w trakcie postępowania, można traktować jedynie jako materiał roboczy w sprawie i brak jest podstaw do uznania jej za analizę sporządzoną przez organ wydający decyzję, powyższa okoliczność, czyli nie sporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz nie włączenie jej wyników do treści decyzji, w ocenie Sądu wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji (podobnie wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w :Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku w spr II SA/Ol 537/2008 oraz w Krakowie z dnia 25 marca 2008 roku w spr. II SA/Kr 38/2008 ).

Organ słusznie wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa mianowicie powołanym wyżej przepisom art. 61 oraz 52 ustawy pzp i § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to,

o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się

w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Stosownie zatem do treści omawianego przepisu, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru.

Znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej mapa, na której został wyznaczony obszar analizowany jest pomniejszoną kopią mapy stanowiącej złącznik do decyzji, na której naniesione zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Skala tej mapy została opisana jako 1:2000. Zauważyć należy, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone nieprawidłowo: od strony północnej i wschodniej nie stanowią nawet jednokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Załączona kopia mapy nie pozwala na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdyż ten znalazłby się już poza jej arkuszem. Jak się okazuje w analizie tekstowej znajdują się ustalenia, które w ogóle nie mają pokrycia w jej części graficznej przykładowo w odniesieniu do linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy czy wysokości zabudowy. Uznać zatem należy, że obszar wokół działek nie został prawidłowo wyznaczony. Wadliwe zakreślenie obszaru poddanego analizie stanowi o wadliwości postępowania administracyjnego (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 roku w spr. II SA/Po 133/2010 ).

Stosownie do treści, powołanego wyżej, przepisu art. 61 ust. 1 ustawy pzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest ta, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pzp, przynamniej jednej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 roku w spr. II OSK 551/05, oraz z dnia 17 kwietnia 2007 roku w spr. II OSK 646/06 ).

Zgodnie z powołanym przepisem dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zakwestionowany z przyczyn formalnych dokument nazwany załącznikiem nr 2 A nie zawiera właściwej analizy wymaganej przez cytowany przepis.

Jak słusznie ustaliło Kolegium, odwołanie się do zabudowy na działce [...], nie może być uznane za spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pzp, w sytuacji gdy warunki zabudowy dla inwestycji zostają ustalone

w rażącym odstępstwie od istniejącej zabudowy, zaś odstępstwa te nie wynikają ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji czy innych części akt sprawy. Słusznie także ustaliło Kolegium, że z akt sprawy nie wynika również, aby działka ta dostępna była z tej samej drogi publicznej, co działki objęte zamiarem inwestycyjnym, przeciwnie

z pkt. 6 decyzji wynika, że na dzień orzekania tego dostępu dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym nie było.

Zasadnie Kolegium stwierdziło brak spełnienia się w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy pzp albowiem brak było podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przedstawionych aktach sprawy brak jest jakichkolwiek promes dostawców mediów bądź umów pozwalających uznać, że warunek ten będzie spełniony. Nie załączono ich do wniosku, jak również nie przedłożono

w trakcie postępowania. Ustalenia kwestionowanej decyzji w tym zakresie nie znajdują podstawy w materiale dowodowym.

Złożony przez inwestora wniosek powinien zawierać określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

We wniosku zapotrzebowanie na media zostaną uregulowane według warunków dostawców bądź odbiorców. Zwrócić jednakże należy uwagę, że powyższe nie stanowi spełnienia wymogu ustawowego. Skoro w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oznacza to, że mimo, iż teren na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie, należy we wniosku określić zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji ( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 roku w spr. II SA/Kr 1035/2008 ).

O naruszeniu prawa a to art. 107 § 1 i 3 kpa, stanowi również okoliczność, iż Burmistrz nie oznaczył należycie stron postępowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji powinna chronić interes osób trzecich. Decyzja została skierowana do inwestora, choć obszar oddziaływania inwestycji nie ogranicza się do nieruchomości objętej inwestowaniem skoro wpływy przedsięwzięcia mogą dotyczyć nawet nieruchomości, które z nią bezpośrednio nie graniczą ale także gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio wywołując dla nich uciążliwe skutki ( vide Zygmunt Niewiadomski i inni.- Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne - Komentarz ;wyd. C.H. Beck 2009 – uwagi do art. 4 ). Decyzja Burmistrza w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia. Okoliczność ta jednak stanowi podstawę ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję pominęło fakt wydania przez Burmistrza w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzji nr [...], którą na podstawie art. 155 kpa zmieniono decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...].

Nie ulega wątpliwości, iż przez wydanie w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję wcześniejszą, nie może skutecznie konwalidować rażących naruszeń prawa przez pierwotne rozstrzygniecie sprawy. Zauważyć należy, iż decyzja zmieniająca nie ma bytu samodzielnego albowiem jej istnienie jest uzasadnione jedynie istnieniem

w obrocie decyzji zmienianej ( pierwotnej).

Niezależnie od takiego stanowiska Sądu należy stwierdzić, iż istota decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2008 roku zmieniającej wcześniejszą decyzję administracyjną, podjęta w trybie nadzwyczajnym, sprowadziła się jedynie do eliminacji drobnych nieprawidłowości i wad decyzji, które nie mają charakteru kwalifikowanego skutkującego nieważnością pierwotnego rozstrzygnięcia. Decyzja zmieniająca pozostaje zupełnie bez wpływu na ocenę decyzji pierwotnej, której omówionych wyżej błędów nie usuwa. W takim też zakresie zarzut skargi o konwalidacji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku w wyniku decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2008 roku uznać należy za nietrafny.

Inwestor składając odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 roku przedłożył dokumenty, które w jego zamierzeniu miały usunąć wady jego wniosku oraz postępowania administracyjnego Burmistrza zakwestionowanego przez SKO. Jak się okazuje wszystkie dokumenty zostały opatrzone datą późniejszą niż kwestionowana decyzja, nie mogły przeto wpłynąć na jej ocenę w aspekcie istnienia w niej kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu wady powodujące nieważność decyzji administracyjnej tkwią w niej już od momentu jej podjęcia, a zatem późniejsze zachowania strony nie mają wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji (podobnie wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 listopada w spr.

I OSK 355/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 04.09.2008 roku w spr. II SA/Go 347/08 ).

Tym samym Sąd uznał słusznym stanowisko Kolegium, że zgłaszane przez inwestora w trakcie postępowania zarzuty i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zdarzenia i okoliczności powstałe po wydaniu kwestionowanej decyzji, z uwagi na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą mieć wpływu na ocenę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa albowiem czynności podjęte po wydaniu decyzji nie kształtują treści tej decyzji.

Nietrafny jest zarzut skargi braku uwzględnienia przez Kolegium skutków społeczno gospodarczych decyzji. Także w tym zakresie Sad podziela stanowisko Kolegium, że na ocenę naruszenia prawa przez omawianą decyzję Burmistrza nie mają wpływu względy ekonomiczne i finansowe, w tym zaciągnięte pożyczki, czy znaczne zaawansowanie robót budowlanych. Przepis art. 156 ust. 1 pkt. 2 kpa, który stał się podstawą zaskarżonej decyzji jako przesłanki nieważności decyzji wymienia wydanie jej bez podstawy prawnej lub wydanie z rażącym naruszeniem prawa, pomija zatem powołany w skardze aspekt społeczno gospodarczy. W tym zakresie inwestor nie odwołał się do przepisów prawa ale również judykatury lub piśmiennictwa prawniczego co niezawodnie wskazuje, że jego pogląd jest całkowicie odosobnionym.

Mając na uwadze powyższe rozważania w konkluzji należy stwierdzić za dotychczasowym orzecznictwem sądowym, a także doktryną, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności przez zaskarżoną decyzję, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Sądu postępowanie zmierzające do wydania decyzji, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, zostało przeprowadzone z nie budzącym wątpliwości Sądu, rażącym naruszeniem wskazanych wyżej norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Organ nie dokonał badania treści wniosku

w stosunku do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bezpodstawnie wydał decyzję w stosunku do J.L. jako inwestora zgłaszającego wniosek o jej wydanie. Nadto posługując się niewłaściwą mapą nie oznaczył w przepisany sposób obszaru, który powinien być poddany analizie. Zaniechał także przeprowadzenia analizy zasady dobrego sąsiedztwa poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tym samym zupełnie dowolnie orzekł o "ustaleniu warunków zabudowy".

W ocenie Sądu w konsekwencji wskazanych wyżej uchybień, doszło do naruszenia prawa, które należy zakwalifikować jako "rażące" albowiem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości. Taka decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym w praworządnym państwie jako, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest w przedmiotowej sprawie znacznie większa niż konieczność zapewnienia stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpatrywanej sprawie zasadnie zastosowało w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazało uchybienia decyzji Burmistrz naruszające w sposób rażący przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.

SKO wydając zaskarżoną decyzję pominęło okoliczność, iż w sprawie wydana została w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzja nr [...], którą na podstawie art. 155 kpa zmieniono decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Należało zatem poddać kontroli także i te decyzję ( podobnie wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 wrzesnia 2007 roku w spr. II OSK 1222/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Kielcach w spr. IISA/Ke 481/10 i Warszawie w spr. VII SA/Wa 1832/07).

Oznacza to, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu jak wykazano wyżej, decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku. w przedmiocie warunków zabudowy, w istocie swej okazała się rozstrzygnięciem tak dalece wadliwym i "rażąco" naruszającym przepisy prawa, iż co do zasady orzeczenie o jej nieważności okazało się prawidłowe. W konsekwencji Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania administracyjnego, w całokształcie okoliczności sprawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej – czyli stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Oznacza to, iż wobec treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie mogło to stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia skargi, zatem z powołaniem się na przepis art. 151 ppsa oddalali tę skargę. Zgodnie z przepisem art. 200 powołanej ustawy, zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie skarżącej od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, w razie uwzględnienia skargi. Oznacza to, iż wobec oddalenia skargi skarżąca sama ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie, bowiem zwrot kosztów postępowania nie przysługuje (art. 199 ppsa.).

Sąd podczas rozprawy oddalił wniosek skarżących z odpisu decyzji PINB

z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...]. Jak się okazało przedstawiona przez pełnomocnika skarżących decyzja dotyczyła pozwolenia na użytkowanie budynków objętych inwestycją, tym samym stała się następstwem dotkniętej nieważnością decyzji Burmistrza. Przedstawiona decyzja dotyczy realizacji inwestycji i nie ma żadnego wpływu na decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Z istoty swojej omawiana decyzja nie dotyczy bezpośrednio przedmiotu postępowania lecz jest jedynie jego skutkiem.