Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Polskiej Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Fundacji [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. K. wnioskiem z dnia 8 września 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Polskiej Fundacji [...] o przesłanie skanu rejestru umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy 1 stycznia 2017 r., a dniem odpowiedzi na ten e-mail, zawierającego nr umowy, datę zawarcia i okres trwania, przedmiot umowy, imię i nazwisko, bądź firmę zleceniobiorcy oraz kwotę umowy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Polska Fundacja [...] w korespondencji z dnia [...] września 2017 r. przesłanej drogą elektroniczną poinformował wnioskodawcę, iż nie przekazuje informacji stanowiących tajemnicę handlową współpracujących z Fundacją. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podanie imienia i nazwiska adresata oraz adresu zamieszkania lub adresu do korespondencji oraz podpisania wniosku własnoręcznie lub przez zastosowanie certyfikowanego podpisu elektronicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że zwrócenie się o dostęp do informacji publicznej, która jest objęta tajemnicą prawnie chronioną wymaga wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy, zaś w przypadku cofnięcia wniosku – decyzji o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. K. przesłał w dniu 28 września 2017 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej opatrzony jego własnoręcznym podpisem.

Polska Fundacja [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) w zw. z art. 4c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817), odmówiła J. K. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Fundacja wskazała, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie nie mogą podlegać udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II SAB/Lu 278/14 Fundacja zaznaczyła, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji." Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informację techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorcę podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W tym kontekście zwrócono uwagę, że wnioskodawca zwrócił się do Fundacji o uzyskanie dostępu do treści umów z kontrahentami, które zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy ich przedsiębiorstwa.

Jak wskazuje natomiast Krajowa Izba Odwoławcza w swoich orzeczeniach pojęcie wartości gospodarczej, o której mowa wart. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy interpretować liberalnie. W zakresie przedmiotowego pojęcia mieści się każde naruszenie cudzej poufnej informacji, która wpływa na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym, lub której naruszenie stanowi wymierną szkodę dla danego przedsiębiorcy. Co więcej, zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie, informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest nawet wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa, choć w ocenie Fundacji "Polska Fundacja [...]" żądane informacje taką wartość posiadają w sposób oczywisty). W związku z powyższym udostępnienie wnioskowanych umów, jak i dokumentów finansowych i księgowych wiązałoby się z naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa kontrahentów Fundacji.

Zaznaczono jednocześnie, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie są i nie były upubliczniane, a ich ujawnienie mogłoby narazić zarówno Fundację, jak i jej kontrahentów, na szkodę z uwagi na tajemnicę ich przedsiębiorstwa.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił tej decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu wzajemnej relacji pomiędzy prawem do informacji, a jego ograniczeniami, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) polegające na uznaniu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej skarżącemu była uprawniona;

2) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten normuje ograniczenie prawa do informacji ze względu tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji w jakiej wnioskowane informacje nie podlegają wyłączeniu z jawności;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłową odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na jej rzekomą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy;

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 K.p.a., w zakresie jakim decyzja odmowna udostępnienia informacji publicznej winna zawierać oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję, o odmowie udostępnienia informacji;

5) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prowadzącego do wyjaśnienia podstaw wyłączenia jawności, a tym samym brak działania na rzecz obiektywnego załatwienia sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż bezsprzecznie, czego Fundacja nie kwestionuje, jest ona podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., a wnioskowane informacje podlegają pod prawo do informacji publicznej. Zaznaczył jednocześnie, że tajemnica przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru bezwzględnego. Nawet jeżeli przyjąć, że niektóre informacje, których dotyczył wniosek można byłoby uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, to w zakresie funkcjonowania Fundacji wyłączenie jawności nie powinno mieć miejsca. Zastrzeżenia jakie dotyczyły kampanii "Sprawiedliwe sądy" oraz sposobu finansowania Fundacji muszą być bowiem poddane społecznej kontroli i ocenie.

Skarżący zwrócił uwagę, że Fundacja została ustanowiona wyłącznie przez spółki Skarbu Państwa, a jej majątek w zasadniczej części stanowią środki publiczne - przekazane przez Spółki Skarbu Państwa. Z informacji przekazanych w odpowiedzi na interpelację poselską wynika, że na dzień 31 sierpnia 2017 r. Fundacja dysponowała budżetem w kwocie 181 943 473,14 zł. W interesie publicznym jest więc, aby pieniądze publiczne w wysokości 180 milionów zł pozostawały pod społeczną kontrolą. Inaczej, jak w przypadku kampanii [...], mogą być bowiem dowolnie wykorzystywane przez polityków w ich bieżących działaniach, a społeczeństwo będzie pozbawione rzetelnej wiedzy o tym kto, za ile i w jakim zakresie działa de facto za publiczne pieniądze.

Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę, że cele określone w statucie Fundacji nie pozwalały na podejmowanie takich działań jak w kampanii [...]. Dlatego też dostępność informacji również w zakresie wydatków pozwala na ocenę konkretnego działania (wydatków) w zakresie celów Fundacji.

Zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dosyć lakoniczne, zawiera w zasadzie cytowanie wyroków, bez żadnego odniesienie sią do przedmiotu wniosku.

Odnośnie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa skarżący odwołał się też do wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. [...].

Polska Fundacja [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z powodu braku wyczerpania procedury wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, względnie o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko Fundacja wskazała, iż umowy, których dane miałyby znajdować się w rejestrze żądanym przez skarżącego zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa osób, które je zawarły. Fundacja nie dysponująca dowolnie informacjami żądanymi przez skarżącego, była więc związana treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z zamieszczonymi w umowach klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zaznaczono jednocześnie, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie zawierała zarówno wskazanie podstawy prawnej odmowy udzielenia informacji, jak i uzasadnienie, z którego wynikała konieczność nie ujawniania informacji będącej w posiadaniu Polskiej Fundacji [...].

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 K.p.a., w zakresie jakim decyzja odmowna udostępnienia informacji publicznej winna zawierać oznaczenie podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Fundacja wskazał, iż ustawodawca w tym wypadku wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, co pozwala sądzić, iż chodzi o ich ogólne wskazanie, bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację. Skoro bowiem dane tych podmiotów lub inne ich dobra są chronione ustawą, to nie mogą być one opisane w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 Fundacja podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie przedsiębiorcy i osoby fizyczne (kontrahenci Polskiej Fundacji [...]), podjęli działania mające na celu ochronę tajemnicy dot. danych osobowych, wynagrodzeń oraz zakresu świadczonych działań, czego wyrazem jest zawarcie stosownych klauzul w umowach, których rejestru żąda skarżący. Jest to zgodne nie tylko z prawem, ale i zasadami doświadczenia życiowego, bowiem osoby współpracujące z Fundacją, tak jak i skarżący, także mają prawo do prywatności, które jest pochodną godności osobistej (art. 41 ust. 1 Konstytucji).

Ujawnienie rejestru umów oznacza natomiast umożliwienie skarżącemu przetwarzania danych, do których nie wykazał interesu prawnego i nie jest uprawniony. Fundacja zaznaczyła przy tym, że oczywistym (bo powszechnie dostępnym) celem działania skarżącego jest wzbudzenie zainteresowania publikacjami na portalu internetowym [...] lub [...] Portale te są bowiem doniosłym medium rozpopularyzowanym przez skarżącego.

Fundacja zaznaczyła jednocześnie, iż nie posiada środków publicznych, nie podpada pod rygor zamówień publicznych, nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie łączy ją ze skarżącym żaden stosunek prawny, który byłby podstawą do jakichkolwiek roszczeń tej osoby względem Fundacji, w tym ujawniania danych wrażliwych dotyczących osób fizycznych, w tym konsumentów.

Z tego względu, z uwagi na niemożność udostępnienia przez Fundację żądanych informacji, prawnie chronionych, skarga winna zostać oddalona,

Mając zaś na uwadze fakt, że skarżący nie wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy, w ocenie Fundacji została naruszona określona w art. 17 u.d.i.p. zasada dwuinstancyjności. Z uwagi na to, skarga jako przedwczesna winna zostać odrzucona.

Polska Fundacja [...] w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. w uzupełnieniu stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wskazała, iż nie posiadała i nie posiada dokumentu, o który wnioskuje skarżący, bowiem nie został on wytworzony. Jego wytworzenie zaś byłoby przetwarzaniem informacji, co łączy się z koniecznością wykazywania przez skarżącego szczególnego interesu prawnego, a temu we wniosku nie podołał.

Jednocześnie podkreśliła, że podniesione do rangi konstytucyjnej prawo do informacji jest prawem podmiotowym obywatela, ale jest równoważne prawu ochrony tajemnicy umownej lub zawodowej oraz prawu do swobody działalności społecznej w tym fundacyjnej. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu przez prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W niniejszej sprawie żądane informacje dotyczą osób i podmiotów nie będących osobami publicznymi oraz osób, które nie wyraziły zgody na publikowanie informacji objętych ich umowami o pracę zawartymi z klauzulami poufności.

Ponadto, Polska Fundacja [...] jest podmiotem prywatnym utworzonym przez Fundatorów ujawnionym w rejestrze Fundacji Krajowego Rejestru Sądowego i nie ma przy tym znaczenia, że Fundatorami są spółki skarbu państwa (z różnym statusem zaangażowania Skarbu Państwa). Co istotne Fundacja nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej.

Fundacja w tej sytuacji nie podpada podmiotowo pod przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jej cele statutowe nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi. Działania Fundacji nie są też działaniami delegowanymi władzy publicznej. Nie zastępują organów władzy np. Centrum Informacyjnego Rządu lub Instytutu Pamięci Narodowej. Fundacja posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego.

Nadto, Fundacja nie dysponuje środkami publicznymi. Przepis art. 9 ustawy o finansach publicznych kategorycznie klasyfikuje fundatorów (spółki prawa handlowego i bank), jako podmioty, które nie stanowią sektora finansów publicznych. Darowizny dokonywane przez tego typu podmioty, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie stanowią zatem dochodów publicznych, a skoro nie stanowią dochodów publicznych, to zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie są dochodami publicznymi. Fundacja dysponuje funduszem założycielskim, który nie może być utożsamiany z majątkiem Skarbu Państwa, tudzież Spółek Skarbu Państwa. Fundusz założycielski powstaje w momencie przejścia określonych w akcie założycielskim składników majątku na fundację. Należy zatem uznać, że akt założycielski w części dotyczącej określania majątku fundacji stanowi oświadczenie woli darczyńcy, który zobowiązuje się przenieść określone składniki majątku przy oświadczeniu woli o przyjęciu darowizny przez obdarowanego - fundację.

Fundacja nie podpada zatem pod art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Swoboda działalności Fundacji podlega natomiast ochronie podniesionej do rangi konstytucyjnej, zgodnie z art. 12 w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Swoboda działalności statutowej Fundacji nie może być zaburzana przez każdego obywatela chęcią zdalnego zapoznawania się z treścią dokumentów wewnętrznych Fundacji o charakterze wyjątkowo wrażliwym dla trwałości stosunku zobowiązaniowego, bowiem ujawnianie danych podmiotów, które doprowadzają w negocjacjach z Fundacją do finansowania ich świadczeń niewątpliwie zaburza jego trwałość. Fundacja nie podpada także pod ustawę o zamówieniach publicznych.

Nadto nadzór obywatelski kontroli finansów fundacji nie może zastępować nadzoru dwóch organów nadzoru ustawowego (Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego oraz Prezydenta [...]) oraz nadzoru szeregu podmiotów (Urzędu Skarbowego, Krajowej Administracji Skarbowej).

W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż wystąpiły zasadne przesłanki do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Fundacja [...], powołując się na zakres swojej statutowej działalności, zgłosiła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. postanowił na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuścić Fundację [...] do udział uw sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia decyzji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych powyższej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Polskiej Fundacji [...] narusza prawo.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

W rozpoznawanej sprawie Polska Fundacja [...] wydała decyzję odmowną, co wskazywałoby na to, że Fundacja uznała, iż jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz jest w posiadaniu żądanej informacji.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. Fundacja zmieniła jednak swoje stanowisko wskazując, iż nie jest w posiadaniu żądanej informacji, a ponadto nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prezentując takie stanowisko Fundacja podważyła tym samym zasadność wydania przez nią decyzji odmownej z dnia [...] października 2017 r.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Fundacji, iż nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jest faktem powszechnie znanym, że Polska Fundacja [...] został utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m. in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem Fundacji Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji.

Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) do 30 grudnia 2016 r. Ponadto każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji.

Majątek, którym dysponuje Fundacja nie jest wprawdzie "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40 ze zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust. 3 u.di.p., który stanowi, iż podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu.

Jeżeli zatem Fundacja (jak oświadczyła w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r.) nie prowadzi rejestru umów cywilno-prawnych, to powinna powiadomić o tym wnioskodawcę, a nie wydawać decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Na wezwanie Sądu Fundacja przedstawiła jednak wykaz umów zawartych do 8 września 2017 r. zawierający nazwę firmy i jej adres oraz datę zawarcia umowy. Fundacja nie wyjaśniła przy tym, czy rejestr umów cywilno-prawnych prowadzi w takiej właśnie wersji, czy też wykaz ten został sporządzony wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania sądowego. Jeżeli Fundacja prowadzi rejestr w wersji przekazanej Sądowi to powinna udostępnić go skarżącemu w takiej właśnie wersji. Fundacja nie była natomiast zobowiązana, w ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do wytworzenia rejestru umów cywilno-prawnych zgodnego z żądaniem wnioskodawcy.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja Fundacji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz. U. z 2003r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Polska Fundacja [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się bowiem do przytoczenia przepisów prawa oraz powołania się na orzecznictwo. Ponadto w uzasadnieniu decyzji znalazło się, nie mające oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, że wnioskodawca zwrócił się do Fundacji o uzyskanie dostępu do treści umów z kontrahentami, które zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy ich przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Fundacja nie wyjaśniła też dlaczego nadano rejestrowi zawartych przez nią umów cywilno-prawnych walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla podmiotów, które zawarły umowy z Fundacją, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotu wykonującego zadania publiczne z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek Skarbu Państwa. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym Fundacja opiera stwierdzenie, że żądane informacje posiadają dla podmiotów, które zawarły z nią umowy wartość gospodarczą.

W zaskarżonej decyzji Fundacja wskazała, iż podmioty z którymi zawarła umowy wyraziły wolę utajnienia informacji odnośnie zawartych z nimi umów poprzez zawarcie w umowach klauzul poufności. Zawarcie w umowach takich klauzul może oznaczać jedynie spełnienie wymogu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Należy jednak ponownie zaznaczyć, że skarżący nie wnosił o udostępnienie treści umów, lecz jedynie rejestru umów cywilno-prawnych zawartych przez Fundację.

W zaskarżonej decyzji nie została natomiast w ogóle rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji.

Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży z kolei obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma bowiem charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować jedynie w oparciu o oświadczenia zawarte w umowach.

A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy odwołanie się do klauzul poufności zawartych w umowach. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszelkich żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 8 września 2017 r. danych z rejestru umów, bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Chęć generalnego utajnienia wszystkich danych zawartych w rejestrze umów, w tym dotyczących nazwy przedsiębiorcy, jest w ocenie Sądu niczym nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala natomiast uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że inne są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, a inne z uwagi na prywatność osoby fizycznej, czego zdaje się nie dostrzegać Fundacja.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Fundację w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Polska Fundacja [...], mając na względzie powyższe uwagi, powinna przede wszystkim zająć jednoznaczne stanowisko, czy jest w posiadaniu wnioskowanego rejestru umów cywilno-prawnych. W sytuacji, gdy takiego rejestru nie prowadzi powinna pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Jeżeli natomiast prowadzi rejestr w wersji przesłanej Sądowi to powinna rozważyć jego udostępnienie wnioskodawcy w takiej właśnie wersji. Jeżeli natomiast Fundacja nadal stoi na stanowisku, iż udostępnienie rejestru nie może nastąpić ze względu na wyłączenia przewidziane art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to powinna dokonać ponownej oceny wnioskowanej informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji Fundacja obowiązana jest wskazać, których danych zawartych w rejestrze umów cywilno-prawnych utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Podkreślić bowiem trzeba, że kontrola sądowa w zakresie objęcia danej informacji ochroną ze względów na tajemnicę przedsiębiorcy, aby mogła być uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi więc szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa być musi bowiem weryfikacja prawidłowości stanowiska odnośnie do charakteru (statusu) żądanych informacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.