Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3435/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3435/17, po rozpoznaniu skargi G. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych – w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) - dalej jako: "ustawa", wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 17,6252 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb, położonych w obrębie [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, zieleń urządzoną oraz pod tereny komunikacji. Wniosek Burmistrza został negatywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...].

Rozpatrując wskazany wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z projektem planu miejscowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wnioskowane grunty rolne stanowią ok. 58% powierzchni projektu planu i są one wykorzystywane rolniczo. Od strony zachodniej granica planu przylega do terenów istniejącej zabudowy usługowej, który rozgraniczony jest od wnioskowanych gruntów obszarem pastwisk IV klasy bonitacyjnej. Od strony wschodniej i północnej wnioskowane grunty otoczone są gruntami ornymi klas III-V, a od strony południowej obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest wzdłuż gruntów ornych klas IV-VI. Usytuowanie to sprawia, że wnioskowane grunty rolne wraz z otaczającymi je gruntami rolnymi, tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Organ przytaczając brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ustawy wskazał, że jej celem jest ochrona gruntów, zarówno ilościowa, jak i jakościowa po to aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. Tymczasem zabudowanie wnioskowanych gruntów rolnych spowodowałoby naruszenie tej zwartości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako priorytet przyjął zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, uznając za obowiązek zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji niż rolnicza. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że w ostatnich pięciu latach, w granicach gminy, w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono na cele nierolnicze ponad 76 ha gruntów rolnych, które do chwili obecnej nie zostały zainwestowane. Nadto w granicach Gminy [...] usytuowanych jest blisko 65% gruntów rolnych klas słabszych tj. klas IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być zabudowywane, (oczywiście przy dążeniu do zwartości zabudowy). Wobec tego przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych objętych ochroną byłoby nieracjonalne. Minister podkreślił również, że nie wyklucza przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych, a tym samym nie powoduje istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich, stoi jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W sytuacjach, gdy dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość realizacji rozwoju gminy [...] bez przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że decyzja została podjęta bez należytej analizy wniosku. Skarżący zarzucił organowi poczynienie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym, tj. że grunty objęte wnioskiem wykorzystywane są rolniczo i tworzą przestrzeń produkcyjną. Zdaniem strony skarżącej część z nich przynajmniej od kilkudziesięciu lat nie jest uprawiana ze względu na znaczne nachylenie terenu, a z kolei część pozostałych została przygotowana do zabudowy jednorodzinnej. Wiele działek zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi. Znaczne rozproszenie zabudowanych nieruchomości uniemożliwia prowadzenie na tym obszarze racjonalnej gospodarki rolnej. Dodatkowo w celu obsługi wybudowanych budynków teren został uzbrojony tj. wybudowano niezbędną infrastrukturę wodociągową, energetyczną, kanalizacyjną i gazową. Skarżący podkreślił, że w tego rodzaju sprawach Minister kieruje się zarówno celami ochrony gruntów rolnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym wynikającym z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy [...]. Nadto wskazał, że organ nie zbadał stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego wykorzystania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, a także przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego rolniczego wykorzystania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnej zaproponował zmianę przeznaczenia terenu ponad 17 ha na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej pomimo, że w ostatnich pięciu latach na terenie Gminy [...] zostały wydane decyzje zezwalające na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej (5,6200 ha – obręb [...], 5,7408 ha – obręb [...] i 9,3280 ha – obręb [...]) i tereny te nie zostały zagospodarowane zgodnie z ich nowym przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu meriti słusznie wywodzi skarżący, że organ nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej wyniku. Jednocześnie zwrócił uwagę, że strona nie skorzystała z możliwości samodzielnej weryfikacji stanowiska Ministra poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz wniosła skargę do sądu administracyjnego. W przedmiocie zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ wydał jedno rozstrzygnięcie. Tym bardziej konieczne jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, aby wszystkie istotne dla wyniku sprawy kwestie zostały rozważone w toku tego jednoetapowego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie wszystkich powoływanych przez Gminę powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek rolnych na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważkie. Minister wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył, zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentów Burmistrza dotyczących stanu zagospodarowania gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, jak również poczynił ustalenia faktyczne nie pokrywające się w pełni z materiałem zgromadzonym w sprawie. Minister stwierdził bowiem, że grunty przeznaczone do zmiany wykorzystywane są rolniczo. Tymczasem z pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz załączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że na części działek zlokalizowanych w zachodniej części obszaru objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Analiza tych zdjęć pozwala na stwierdzenie, że obszar objęty nimi nie jest zagospodarowany rolniczo, w szczególności nie są to grunty orne, lecz są to tereny porośnięte trawami i należałoby je raczej ocenić jako ugór. Taka ocena jednak należy do organu administracji, nie zaś do sądu administracyjnego, który nie czyni co do zasady samodzielnych ustaleń faktycznych. Burmistrz dalej wskazywał na przyjętą koncepcję urbanistyczną tego obszaru i w konsekwencji podział działek na mniejsze w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazywano na wyposażenie obszaru w sieć infrastruktury technicznej oraz na zmianę przepisów ustawy o ochronie gruntów w taki sposób, że obecnie nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów rolnych klasy III. Jednakże do dnia 24 maja 2013 r. takie decyzje były wydawane i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami w sposób legalny inwestorzy uzyskiwali pozwolenia na budowę.

Jeśli chodzi o kwestię uprzednich podziałów nieruchomości, aby zagospodarować je na cel nierolniczy, to Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1250/13, (LEX nr 1648029), że jeśli podział nieruchomości jest prawnie dopuszczalny to nie można czynić właścicielowi nieruchomości zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. Jeśli zatem taki podział został przeprowadzony i skutkiem jego były decyzje wydawane na wydzielone działki zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, stan ten o charakterze skutków prawnych, a dalej faktycznych – wybudowanie budynków mieszkalnych, zdaniem Sądu odnosi skutek jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego istotnego dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pomimo, że wydając decyzję z dnia [...] października 2017 r. Minister miał zebrać, ocenić i szczegółowo rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, a jeżeli nawet wymienione w wyroku uchybienia miały miejsce, to nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zaskarżonej decyzji organ oparł swoje stanowisko o konkretne dane liczbowe, które miały wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Minister rozpoznając wniosek skarżącego o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim kierował się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważył interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister mając na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów jako dobra publicznego, przede wszystkim ma obowiązek ochrony gruntów rolnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze uznaniowość decyzji, starannie i wnikliwie rozważył on okoliczności sprawy wynikające z nadesłanych przez wnioskodawcę dowodów w sprawie. Dlatego też wykazując istniejące rezerwy inwestycyjne nie wyraził zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skład Sądu rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 8360/16 (dostępny, [w:] CBOSA), że wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. A zatem wydanie tego rodzaju decyzji wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na aspekty związane z motywowaniem rozstrzygnięcia (uzasadnienie decyzji), które może stanowić podstawę nie tylko do negatywnego załatwienia wniosku. Istotne są bowiem konkretne granice uznania administracyjnego w jakich może poruszać się organ administracyjny. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 1234/16, LEX nr 2279427 i przywołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie owe granice wyznacza art. 3 ust. 1 ustawy, który wprowadza jako obowiązującą zasadę ochrony gruntów rolnych; zaś art. 7 tej ustawy, że w procedurze zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się na zasadzie wyjątku, zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy założeniu, że mamy do czynienia także z gruntami o najwyższej przydatności produkcyjnej (klas bonitacyjnych I-III). Nie może budzić wątpliwości, że organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, ale jednocześnie, wydając decyzję, powinien rozważyć zarówno interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych, jak też interes wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 436/13, LEX nr 1572729). Ponadto przeprowadzenie postępowania administracyjnego w powyższy sposób tym bardziej powinno mieć miejsce, jeżeli zważy się, że zaskarżona decyzja zapadła na potrzeby procedury planistycznej, (w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra Rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej). W konsekwencji, przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju - stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 10; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16).

Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., albowiem sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i poczynienia rozważań, w zakresie w jakim przesądził to Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Mając na uwadze powyższe zasadnie Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględniając skargę Gminy [...].

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w sposób prawidłowy zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona, nie zasługiwała na uwzględnienie. Powyższe skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzgledniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265).