Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w B. sprawy ze skargi U. G. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w N. w przedmiocie zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej 1. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej w N. do załatwienia wniosku U. G. z dnia [...] grudnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej w N. na rzecz U. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. U. G. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w N., na podstawie art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1776 ze zm., dalej: "u.o.g.p."), o wydanie zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej. Wniosek uzasadniła prowadzeniem badań terenowych z zakresu antropologii kulturowej do przygotowywanej publikacji naukowej.

W dniu [...] grudnia 2021 r. Zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej w N. sporządził notatkę z której wynika, że w tym dniu skarżąca zgłosiła się do siedziby PSG w N.. Służba dyżurna poinformowała ją, że Komendant Placówki ustosunkował się do powyższego wniosku negatywnie.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Placówki Straży Granicznej o doręczenie jej decyzji w sprawie zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej, wraz z pisemnym uzasadnieniem i pouczeniem o trybie odwoławczym.

Następnie, pismem z [...] stycznia 2022 r. skarżąca ponownie zwróciła się o wydanie zezwolenia na przebywanie w obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej.

Pismem z [...] stycznia 2022 r., nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej w N., odpowiadając na wniosek skarżącej z [...] grudnia 2021 r. przedstawił swoje stanowisko, w myśl którego ustawodawca nie wskazał decyzji jako formy prawnej rozstrzygnięcia odmawiającego przebywania na obszarze objętym zakazem. Ponadto stwierdził, że brak jest w treści ustawy o ochronie granicy państwowej odwołania do Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2268/18, gdzie wskazano, że jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tej formy działania zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych.

Końcowo Komendant Placówki wskazał, że sytuacja panująca na granicy pomiędzy RP a Białorusią jest wyjątkowa, co czyni koniecznym podejmowanie kolejnych działań w zakresie ochrony granicy, które pozwolą Straży Granicznej, Siłom Zbrojnym RP oraz Policji wyeliminować niekontrolowany napływ migrantów na terytorium RP. Jednym z takich działań jest wprowadzenie czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej. Komendant poinformował też skarżącą, że negatywnie rozpatrzył jej wniosek z [...] stycznia 2022 r.

W dniu 25 lutego 2022 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w N.. Zarzuciła organowi naruszenie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wydania decyzji administracyjnych w przedmiocie wniosków o wydanie zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej. Wniosła o zobowiązanie Komendanta do wydania decyzji administracyjnych w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), regulując tzw. ogólne postępowanie administracyjne, a zatem jest ustawą mającą zastosowanie do wszelkich postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej z wyjątkiem postępowań wyraźnie wyłączonych spod kognicji k.p.a. w art. 3 § 1-3. Postępowania prowadzone przez organy Straży Granicznej nie znajdują się w wykazie wyłączeń zawartych w art. 3 § 1-3 k.p.a. Ażeby organ administracji publicznej w należących do właściwości tego organu sprawach indywidualnych zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest potrzebne każdorazowe odwołanie w akcie prawa materialnego (w tym przypadku: w ustawie o ochronie granicy państwowej) do procedury (ogólnego postępowania administracyjnego) normowanej przepisami k.p.a. Komendant Placówki Straży Granicznej jako terenowy organ administracji rządowej winien kierować się zasadami ogólnymi postępowania, określonymi w art. 6-16 k.p.a. oraz przepisami o formie załatwienia sprawy administracyjnej zawartymi wart. 104-113 k.p.a. Skarżąca zwraca uwagę, że przepis art. 104 § 1 k.p.a. wprowadza domniemanie załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie sposób założyć, że czynność organu administracji publicznej ingerująca w publiczne prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej, jakim jest wolność poruszania się każdego po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) nie wymagała formy decyzji.

Końcowo skarżąca stwierdziła, że działanie organu jest arbitralne i uniemożliwia kontrolę instancyjną negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, co - szczególnie po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 8), a wprowadzającej sądową kontrolę czynności organów administracji publicznej - nie powinno mieć miejsca, także w świetle art. 78 Konstytucji RP, dającego stronie prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że wniosek skarżącej winien zostać rozpoznany w drodze czynności technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), a skarżąca swoje uprawnienia związane z ewentualnym naruszeniem praw powinna realizować na podstawie tego przepisu. Ustawa o ochronie granicy państwowej nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy w drodze czynności technicznej jest zgodne z duchem i intencją ustawy.

Ponadto, w trakcie rozprawy skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie od Komendanta Placówki Straży Granicznej sumy pieniężnej na rzecz prowadzonej przez nią Fundacji N., powołanej celem niesienia pomocy uchodźcom przebywającym na granicy polsko – białoruskiej – w wysokości 20.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca złożyła do Komendanta Placówki Straży Granicznej w N. dwa wnioski w tej samej sprawie zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej, tj. [...] grudnia 2021 r. i [...] stycznia 2022 r. W związku z tym, że wyrażały one to samo żądanie, sąd uznał za zasadne drugi z wniosków potraktować jako ponaglenie, którego złożenie warunkowało skuteczność złożenia skargi na bezczynność organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10,; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., VI SAB/Wa 24/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I SAB/Wa 40/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Bk 39/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 138/14), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13, oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Sam. Ter. 2003, nr 12, s. 49).

W sprawie ujawnił się pomiędzy stronami spór co do tego, w jaki sposób organ winien odmówić wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej. Skarżąca twierdzi, że rozstrzygnięcie organu powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ stoi zaś na stanowisku, że przepisy ustawy o ochronie granicy państwowej nie przewidują decyzji jako formy prawnej rozstrzygnięcia odmawiającego przebywania na obszarze objętym zakazem. Z kolei Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. stwierdził, że wniosek skarżącej winien zostać rozpoznany w drodze czynności technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem sądu, rację w tym sporze ma skarżąca.

Zgodnie z art. 12b ust. 2 u.o.g.p., który był podstawą skarżonej odmowy, w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1, innych osób niż wymienione w ust. 1, w szczególności dziennikarzy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914).

Formę i treść wykonywania administracji publicznej, a więc formę rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej, regulują normy prawa materialnego. Ustawodawca jednak w różny sposób (przy pomocy różnych technik legislacyjnych) określa władcze formy konkretyzacji normy prawa materialnego. Stanowi wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, nie określa formy rozstrzygnięcia sprawy wskazując jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. Dokonując kwalifikacji formy rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, czy dany akt zmierza do władczego określenia praw i obowiązków jego adresata. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 18/03 (wyrok z 14 czerwca 2005 r. dostępny na stronie ipo.trybunal.gov.pl), "Jeżeli bowiem istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej skoro ustalono, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia. Ten kierunek jest prezentowany od początku w orzecznictwie NSA i doktrynie (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 6, Warszawa 2004, str. 456 i przywołana tam literatura)". Znaczenie ma również zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Odwołując się do niej wywieść należy, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1995 r., III ARN 49/93, OSN – Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, 1994 r.. nr 9, poz. 181). Zdaniem sądu, powyższe jest istotne zwłaszcza w sytuacji, w której prawodawca nie wypowiedział się jednoznacznie odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki. Wówczas należy przyjmować, że załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. rozważania w uchwale NSA o sygnaturze II GPS 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć też należy, że przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje właściwość sądu administracyjnego do kontroli decyzji administracyjnych wydawanych nie tylko w procedurze uregulowanej w K.p.a., ale i poza tą procedurą. Nie wskazuje bowiem, iż kontroli sądu podlegają wyłącznie decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a., ale że kontroli sądowej podlegają po prostu decyzje administracyjne. Przesądzające o tym, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie ma więc odwołanie się w konkretnej regulacji do stosowania zasad K.p.a. bądź też brak takiego odwołania (który również nie świadczy o niedopuszczalności stosowania przepisów K.p.a.). Zdaniem sądu, znaczenie kluczowe dla kwalifikacji formy rozstrzygnięcia ma treść regulacji materialnoprawnej, w oparciu o którą organ podejmuje władcze działanie.

Kodeks postępowania administracyjnego również nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (§2). Decyzje wydawane są w indywidualnych sprawach, których procedowanie przed właściwym organem normuje co do zasady Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). W oparciu o powyższe regulacje oraz liczne wypowiedzi doktryny przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w indywidualnej sprawie i stanowiącym jej rozstrzygnięcie. Najistotniejsze w decyzji jest to, że jest ona aktem stosowania prawa, autorytatywnym działaniem organu konkretyzującym przepisy prawa w taki sposób, że rezultat tej konkretyzacji wyraża się przyznaniem bądź odmową przyznania uprawnienia bądź nałożeniem obowiązku. Decyzja administracyjna jest więc wydawana, gdy przepis prawa nie konkretyzuje stosunku prawnego administracyjnego, gdy uprawnienia lub obowiązki nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, ale wymagają rozstrzygnięcia o nich na podstawie ustawowo określonych przesłanek. Innymi słowy, odwołując się do obszernej argumentacji sformułowanej przez NSA w powoływanej już uchwale II GPS 2/13 należy stwierdzić, że decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli organu podejmowanym w procesie decyzyjnym wymagającym oceny stanu faktycznego, przeprowadzenia operacji myślowej, oceny wystąpienia przesłanek ustawowych, rozważenia argumentów. Za decyzję administracyjną uznać należy takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Stąd na zakwalifikowanie określonego działania organu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu normatywne nazwanie w przepisie tego aktu. Przepisy prawa dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie, wyłączenie. Istotne jest to, że określone uprawnienie lub obowiązek dopiero w decyzji doznaje konkretyzacji, co nie występuje w przypadku innych władczych aktów wydawanych w indywidualnych sprawach.

Istnieje zasadnicza różnica między decyzją administracyjną a aktami i czynnościami z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli przepisy prawa przewidują wydanie decyzji administracyjnej, a określone działanie cech decyzji administracyjnej nie wypełnia – brak jest podstaw do jego kwalifikowania z innej podstawy, tzn. jako aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Określone działanie organu nie może być raz decyzją a innym razem aktem bądź czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, akty i czynności również wydawane są w sprawach indywidualnych, kierowane do określonych podmiotów, a ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi więc dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. rozważania w uchwale NSA o sygnaturze I OPS 3/07). Zatem akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są bardziej aktami wykonania, a nie stosowania prawa - jak decyzja administracyjna. Nie posiadają cechy kształtującej, kreacyjnej, a jedynie potwierdzają uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Zbliżone są do oświadczenia wiedzy (a nie woli) organu wykonującego administrację publiczną. Jak wprost wskazał NSA powołując się na orzecznictwo i literaturę przedmiotu, "akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351)", vide uchwała NSA o sygnaturze II GPS 2/13.

Uwzględniając całokształt powyższych rozważań wskazać należy, że działanie odmowne właściwego komendanta placówki Straży Granicznej, podjęte na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Przepis ten wskazuje, iż komendant "może zezwolić", co oznacza ogólną formułę działania organu, w wyniku którego – według woli organu - może dojść do udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia. Sformułowanie "zezwolenie" jest co do zasady charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Nadto, komendant placówki może zezwolić (bądź nie zezwolić) "w uzasadnionych przypadkach" oraz "na czas określony i na określonych zasadach", co oznacza działanie w ramach uznania administracyjnego, czyli w granicach pewnej swobody, w której organ ocenia zarówno przesłanki, jak i warunki przebywania w strefie objętej zakazem. Skoro natomiast zezwolenie dotyczy realizacji konstytucyjnego prawa do wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP), to zwłaszcza odmowa jego udzielenia na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. powinna odpowiadać wysokim standardom, jakie są właściwe dla decyzji administracyjnej. W przypadku nieudzielenia zezwolenia na organie ciąży więc szczególny obowiązek rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego sytuacja wnioskującego o zgodę na przebywanie na obszarze objętym zakazem nie jest uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu tego przepisu, jakie okoliczności stanu faktycznego za takim rozstrzygnięciem przemawiają, które okoliczności mogą być kwalifikowane w tej konkretnej sytuacji jako interes publiczny, a które jako interes prywatny oraz jakie argumenty przemawiają za tym, by interesowi publicznemu przyznać pierwszeństwo i odmówić udzielenia zezwolenia na przebywanie.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r., poz. 135 ze zm.), komendanci placówek Straży Granicznej są ustrojowo organami administracji publicznej w ramach rządowej niezespolonej administracji terenowej. Straż Graniczna w zakresie swoich kompetencji realizuje natomiast zadania z zakresu ochrony granicy państwowej oraz zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego także w strefie nadgranicznej (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.). Organem zaś wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu Straży Granicznej, jakim jest komendant placówki, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Straży Granicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - jest komendant oddziału Straży Granicznej, (art. 6a pkt 1 u.s.g.). Z kolei nowelizacja ustawy o ochronie granicy państwowej, mocą której dodano przepisy art. 12a-12c, nie wykluczyła stosowania w przypadku zezwoleń, o których mowa w art. 12b ust. 2 u.o.g.p., przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając całokształt powyższych okoliczności na uwadze uprawniony jest, w ocenie sądu, wniosek, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej w obszarze objętym zakazem przebywania – oznacza wydanie przez organ władczego rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu oceny nieostrych przesłanek ("w uzasadnionych przypadkach") a więc w ramach uznania administracyjnego, które finalnie prowadzi do skonkretyzowania sytuacji prawnej adresata. Mamy więc do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną. Uwzględniając, że na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. chodzi w istocie o ograniczenie uprawnienia o charakterze konstytucyjnym, tj. wolności poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) – należy przyjąć, że ustawodawca uregulował kompetencję komendanta placówki Straży Granicznej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia zezwolenia na przebywanie. Uprawnił więc komendanta do wydania aktu kreacyjnego, aktu stosowania prawa. W konsekwencji, w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego (wobec braku odrębnego uregulowania procedury), a decyzja podlega instancyjnej, a następnie sądowej kontroli pod względem legalności.

Stwierdzić zatem należy, że nie rozpoznając wniosku skarżącej z [...] grudnia 2021 r. w drodze decyzji Komendant Placówki Straży Granicznej pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd stwierdziwszy ten stan był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku, co jak wynika z powyższych rozważań, powinno nastąpić albo poprzez zezwolenie skarżącej na pobyt w strefie przygranicznej, albo poprzez odmowę takiego zezwolenia. O ile do zaakceptowania jest pozytywna postać rozstrzygnięcia w drodze zwykłej czynności materialno – technicznej, o tyle odmowa musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd wyznaczył w tym celu termin 30 dni liczony od dnia zwrotu organowi akt.

Reasumując, odmowa udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej w obszarze objętym zakazem przebywania, podjęta przez właściwego miejscowo komendanta placówki Straży Granicznej na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której decyduje się o możliwości skorzystania z konstytucyjnego uprawnienia do swobodnego poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 12b u.o.g.p. jest przepisem nowym w polskim systemie prawnym. Regulacja możliwości i ograniczeń przebywania na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej nie jest regulacją kompleksową, lecz wymagającą dokonania zabiegów interpretacyjnych. Obiektywnie należy stwierdzić, że sposób i zakres regulacji mógł rodzić wątpliwości co do jej stosowania, a rozpoznawana sprawa stanowi dowód na to, że wątpliwości takie zaistniały. Stąd też nie można przyjąć, że nieprawidłowości, jakie powstały przy stosowaniu instytucji, miały charakter oczywisty. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przyjmuje się, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 marca 2022 r., II SAB/Bk 147/21).

Zdaniem składu orzekającego, w tej konkretnej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarżąca oczekiwała co prawda bezskutecznie na udzielenie odpowiedzi w formie decyzji, ale z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby po jej stronie wystąpiła krzywda moralna, której zadośćuczynieniem miałaby być zawnioskowana suma pieniężna. Uzasadnienie wniosku w tym zakresie nie odnosi się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej.

Dodatkowo jedynie należy wskazać, że skarżąca żąda przyznania sumy pieniężnej nie na swoją rzecz, lecz na rzecz prowadzonej Fundacji N., powołanej celem niesienia pomocy uchodźcom. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej na rzecz innego podmiotu. Zauważyć natomiast należy, że ustawodawca wprowadzając analogiczne środki wskazuje, na czyją rzecz sąd może je przyznać (zob. np. art. 46 § 2, art. 47 § 1 - 3 Kodeksu karnego), a zatem przyjąć należy, że sąd administracyjny nie może przyznać sumy pieniężnej na rzecz podmiotu innego niż strona, dowolnie przez stronę wskazanego.

Dlatego w punkcie 4 wyroku orzeczono o odmowie przyznania stronie sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 zł.