Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centrum Kultury w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 110/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Centrum Kultury w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 110/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał [...] w Lublinie do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie pkt 2 i 4, oddalił skargę w pozostałym zakresie i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...]w Lublinie w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

We wniosku tym skarżąca wnosiła o wskazanie:

1) Imion i nazwisk pracowników pełniących funkcje publiczne wg stanu na 31 grudnia 2017 r.,

2) Liczby pracowników zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych wg stanu na 31 grudnia 2017 r.

3) Imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2017 r. wraz z podaniem kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody

4) Informacji o sumaryczej wysokości nagród wypłaconych w 2017 r. pracownikom poszczególnych komórek organizacyjnych.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2018 r. na ten wniosek [...] wskazało, że:

1) Jedyną osobą pełniąca funkcje publiczne jest dyrektor A.S..

2) Liczba pracowników zatrudnionych w [...] wg stanu na 31 grudnia 2017 r. wynosi 100.

3) Poza dyrektorem pozostali pracownicy nie pełnią funkcji publicznych, a pracownicy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o wysokości i uzasadnieniu przyznania im nagród.

4) W 2017 r. łączna wysokość przyznanych nagród wypłaconych pracownikom CK wyniosła 63 090 zł.

W skardze Fundacja [...] zarzuciła [...]w Lublinie bezczynność, polegającą na udzieleniu niepełnej odpowiedzi na powyższy wniosek. Podniosła, że w odpowiedzi nie dokonano prawidłowej oceny pracowników Centrum pod kątem możliwości pełnienia funkcji publicznych, a więc takich które nie są wprawdzie funkcjonariuszami publicznymi, ale mają wpływ ma wydatkowanie środków publicznych. Nie wskazano także, ile osób jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych i jakie nagrody w tych komórkach zostały przyznane. Nie podano także imion i nazwisk osób, które otrzymały nagrody (w zakresie, w jakim dane te nie podlegają anonimizacji) oraz w ogóle nie podano wysokości i uzasadnień wypłaconych nagród.

W odpowiedzi na skargę [...] w Lublinie, reprezentowane przez dyrektora A.S., wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej [...]podniosło, że poza dyrektorem Centrum nie ma innej osoby, która ma wpływ na wydatkowanie środków finansowych, co potwierdza również ustawa o działalności kulturalnej. Wskazywanie danych poszczególnych osób oraz uzasadnienie dla wypłacanych nagród nie stanowi informacji publicznej. Ponadto pracownicy wnoszą obecnie liczne uwagi i zastrzeżenia odnośnie przetwarzania ich danych osobowych w związku z wejściem w życie rozporządzenia o RODO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku częściowo uwzględniającego skargę wyjaśnił, że rację ma Fundacja [...] twierdząc, że [...]w Lublinie nie udzieliło jej pełnej informacji na wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Nie jest bowiem udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany wprawdzie udziela informacji, ale jest to informacja inna niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacja wymijająca. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że [...]jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1330 ze zm.), powoływanej dalej jako u.d.i.p. Również informacje, których domagała się skarżąca we wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.

Informacje o liczbie zatrudnionych pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych (pkt 2) to informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 b, d u.d.i.p. (informacje o podmiotach, w tym o organizacji i organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach).

[...]udzielając odpowiedzi na wniosek w tym zakresie wskazało wprawdzie, że łączna liczba pracowników wynosi 100, jednak nie określiło, po ilu pracowników jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych. W związku z tym w tej części należało uwzględnić skargę na bezczynność, gdyż udzielona odpowiedź nie jest pełna.

Również informacja o wysokości nagród przyznanych pracownikom [...]stanowi informację publiczną jako informacja o sposobie gospodarowania majątkiem (art. 6 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Na pytanie skarżącej Fundacji o wysokość nagród, [...]nie udzieliło jednak pełnej informacji. Wskazało, że łączna wysokość przyznanych i wypłaconych nagród wyniosła 63 090 zł., podczas gdy pytanie skarżącej dotyczyło tego, jakie były wysokości ("sumaryczne") nagród przyznanych pracownikom poszczególnych komórek organizacyjnych (pkt 4 wniosku). W związku z tym również w tej części należało uwzględnić skargę na bezczynność.

W pozostałym zakresie, a więc obejmującym pkt 1 i 3 wniosku, skarga na bezczynność nie jest natomiast zasadna. W odniesieniu do pkt 3 [...]udzieliło jednoznacznej odpowiedzi, wyjaśniając że jedyną osobą pełniącą funkcje publiczne w Centrum jest dyrektor A.S.. Wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do przyjęcia, że odpowiedź ta jest niepełna bądź nieprawdziwa. Jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie "funkcji publicznej", rozumianej zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, to jednak w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że pracownicy [...] w Lublinie, poza dyrektorem, takie funkcje pełnią. Ogólnie sformułowany przez Fundację [...] zarzut braku należytej analizy przez organ zakresu czynności poszczególnych pracowników w celu oceny, czy nosi on cechy funkcji publicznych, nie jest więc uzasadniony.

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że [...]udzieliło należytej odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt 1 wniosku.

W konsekwencji prawidłowa była również odpowiedź na pytanie z pkt 3, o wskazanie imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2017 r. wraz z podaniem kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Tylko w odniesieniu do pracowników pełniących funkcje publiczne taka informacja podlega udostępnieniu. Pozostali pracownicy, którzy takich funkcji nie pełnią, podlegają natomiast ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Skoro odpowiadając na pytanie z pkt 1, Centrum wyjaśniło, że tylko dyrektor pełni funkcje publiczne, to oznacza, że w Centrum nie ma żadnych pracowników, którzy takie funkcje pełnią, a zatem organ nie mógł wskazać danych osobowych pracowników, którzy nagrody otrzymali. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żaden z pracowników nie wyraził zgody na udostępnianie takich danych, a zatem zachodził przypadek ochrony z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udzielona przez [...]odpowiedź nie pozwala uznać skargi na bezczynność w tym zakresie za zasadną.

Wprawdzie w takiej sytuacji zasadniczo organ powinien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak z uwagi na to, że organ udzielając skarżącej odpowiedzi w istocie uwzględniał przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał, że brak decyzji w tym zakresie nie świadczy o bezczynności organu.

Od powyższego wyroku [...]w Lublinie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 54 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie i rozpoznanie skargi na bezczynność Dyrektora [...]w Lublinie w sytuacji, gdy skarga ta wskutek niewyczerpania instytucji ponaglenia (37 k.p.a.) zawierała istotny brak formalny i jako taka powinna zostać odrzucona;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nie może być mowy o bezczynności organu, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność korespondencji wymienianej pomiędzy skarżącą Fundacją a Dyrektorem [...]w Lublinie, odpowiedzi na korespondencję Fundacji jakie udzielało [...], co uzasadnia bezzasadność zarzutu dotyczącego bezczynności i wskazuje na załatwienie sprawy przez [...]w Lublinie w przepisanym terminie, w zgodności z przepisami ustawy i w miarę możliwości zgodnie z wnioskiem Fundacji.

- art. 35 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mimo odpowiedzi udzielonej Fundacji [...] wniosek i sama sprawa nie zostały załatwione w sposób wykluczający możliwość przypisania [...] w Lublinie bezczynności,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zaniechania poddania analizie zakresu żądania i wniosku Fundacji [...] w zakresie w jakim dotyczy ona osób nie pełniących funkcji publicznych i możliwości ujawnienia wysokości uzyskanych przez nich świadczeń związanych ze stosunkiem pracy,

- art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w zakresie osób zatrudnionych w [...]w Lublinie winno nastąpić udostępnienie listy tych osób w odniesieniu do poszczególnych komórek organizacyjnych Centrum, gdy dane były i są ogólnodostępne i zawarte zostały na stronach internetowych [...]w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn.. akt I OSK 1013/12). Zasady tej nie zmieniło w żadnym razie wprowadzenie do art. 37 k.p.a. i art. 52 § 2 p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. - mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Nie mógł wywrzeć zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku także i zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a., skoro przepisów tego kodeksu nie stosuje się co do zasady w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, za wyjątkiem sytuacji wskazanych powyżej, z których żadna jednakże w sprawie nie zachodzi na jej obecnym etapie.

Odnosząc się do kolejnej podstawy kasacyjnej należy podzielić w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie NSA pogląd, że zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149§1 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Nie czyni zadość temu wymogowi powiązanie art.149§1 p.p.s.a. z zarzutami naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a Przepis art.3 § 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter wyłącznie kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Art. 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Określa on zatem przedmiotowy zakres stosowania p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w żaden sposób jak sąd I instancji miałby naruszyć tę regulację. Nie sposób zatem odnieść się merytorycznie do tak sformułowanego zarzutu.

Powołany w ramach kolejnej podstawy kasacyjnej art. 6 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje wiele jednostek redakcyjnych niższego stopnia (punktów i liter) zawierających przedmiotowe wyliczenie rodzajów informacji mających charakter informacji publicznych. Jak wspomniano już na wstępie rozważań, NSA jako sąd II instancji związany jest podstawami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane. Sąd przy tym nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe sformułowanie polega na precyzyjnym podaniu konkretnych przepisów prawa, jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało. Nie sposób uznać sposobu sformułowania zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 p.p.s.a. za pozwalający na jego merytoryczną ocenę, skoro nie wskazano konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy podkreślić, że wyrok sądu I instancji w części uwzględniającej skargę dotyczy informacji co do ilości osób zatrudnionych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych [...]oraz zbiorczej wysokości nagród wypłaconych tym osobom z "rozbiciem" na poszczególne jednostki organizacyjne wchodzące w skład Centrum. Trafna jest ocena sądu I instancji, że są to informacje publiczne, dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym oraz struktury organizacyjnej jednostek publicznych.

Dopiero stwierdzenie możliwości naruszenia prawa do prywatności osób korzystających z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. spowodować może wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostepnienia informacji publicznej w powyższym przedmiocie. Zaskarżony wyrok, zobowiązujący do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. w zakresie pkt 2 i 4, możliwości wydania takiej decyzji nie wyklucza, o ile oczywiście wystąpią okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.