Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 48/09 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność S. O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 48/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Starostę Oławskiego do załatwienia wniosku skarżącego J. K. z dnia 26 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii decyzji administracyjnej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) Starosty Oławskiego, w przedmiocie pozwolenia na budowę, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący J. K. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Oławie o udzielenie informacji publicznej w zakresie: "decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenie na budowę dla realizacji pawilonu handlowego wydanej na rzecz (...). Ponadto wniósł o udzielenie informacji, kto brał udział w tej sprawie "w postępowaniu administracyjnym".

Jako sposób udostępnienia informacji wskazał kserokopię decyzji administracyjnej i informację pisemną, a jako podstawę prawną wniosku art. 2 ust. 1 (1) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa działając z upoważnienia Starosty Oławskiego pismem z dnia 3 lutego 2009 r. udzielił informacji wymaganej pismem skarżącego z dnia 26 stycznia 2009 r. – odmówił zaś udostępnienia informacji w formie kserokopii decyzji administracyjnej. Wskazał, że żądanie wydania kserokopii decyzji nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy decyzji wydanej w indywidualnej, konkretnej sprawie i nie obejmuje żadnej ze sfer życia publicznego.

Pismem z dnia 23 lutego 2009 r. zainteresowany wezwał Starostę Oławskiego do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że forma załatwienia sprawy jest niezgodna z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem odmowa udostępnienia informacji winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na to pismo Starosta Oławski w piśmie z dnia 3 marca 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko i uzasadnienie zawarte w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r.

W dniu 14 kwietnia 2009 r. wnioskodawca skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zażalenie na bezczynność Starosty Oławskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Wskazało, że przepis art. 37 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 z uwzględnieniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W dniu 25 czerwca 2009 r. zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Oławskiego w sprawie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wniósł:

1) na podstawie art. 149 p.p.s.a. o zobowiązanie Starosty Oławskiego do załatwienia sprawy bądź poprzez wydanie kserokopii decyzji administracyjnej z dnia (...) października 2008 r., Nr (...) Starosty Oławskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę bądź wydania decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej co umożliwi stronie skarżącej weryfikowanie środków prawnych łącznie z prawem skargi do Sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy,

2) na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Starosta Oławski jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Wydane przez właściwy organ decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej dokumentacji Starosta Oławski powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Ponadto odmowa udzielenia informacji z uwagi na to że, nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Oławski zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na nietrafnym przyjęciu, że żądanie skarżącego osoby, niebędącej stroną postępowania administracyjnego, dotyczące wydania kserokopii decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego na przedsięwzięcie realizowane przez podmiot niepubliczny, do której dostęp regulowany jest przepisami art. 73–74 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest informacją publiczną. Ponadto naruszenie polegało na przyjęciu, że akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotu publicznego stanowią informację publiczną, mimo że art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie w przypadku gdy żądany przez skarżącego dokument znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej dotyczyłyby określonych sfer życia publicznego.

2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nietrafne przyjęcie, że odmowa informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji, mimo że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko ze względu na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wymienił przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Uprawnienie dostępu do informacji publicznej dotyczy wyłącznie dostępu do dokumentów urzędowych głównie dlatego, że ich autorstwo i treść łączą się ze sferą życia publicznego. Udostępnianie zamieszczonych w aktach administracyjnych dokumentów urzędowych byłoby możliwe, pod warunkiem, że dotyczyłyby sfery życia publicznego. W świetle charakterystyki akt administracyjnych oczywistym wydaje się więc, że nie są one dokumentem urzędowym i z tego powodu żądanie dostępu do nich jest bezzasadne. Akta administracyjne nie są bowiem dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz dostęp do nich regulowany jest w przepisie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, ale tylko gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego.

W ocenie skarżącego udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niedopuszczalne jest więc stosowanie w sprawach objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej formy decyzji administracyjnej w sposób dowolny. Została ona bowiem zarezerwowana jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy, gdyż wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Przed odniesieniem się do każdego z zarzutów należy wskazać na następujące kwestie:

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.od.i.p. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stosuje się przepisów ww. ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec niestosowania w sprawie jej przepisów. Trybem, w którym można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego skierowany został wniosek jest skarga na bezczynność rozpoznawana przez sąd administracyjny. Sąd ten rozpoznając skargę musi ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną, a tym samym musi stwierdzić czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy a Starosta Oławski pozostaje w bezczynności.

Artykuł 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna, kserokopii której domagał się wnioskodawca jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że w literaturze i orzecznictwie odróżnia się informacje publiczną od nośnika, na którym informacja ta została utrwalona. Nośnikiem treści zawierającej informację publiczną może być karta papieru, na której został sporządzony dokument urzędowy lub taśma zawierająca multimedialny zapis obrad sesji rady gminy. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy, informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji administracyjnej ale również jej postać, a więc sam nośnik informacji jakim jest karta papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji administracyjnej nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest przy tym argument, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a/ ustawy a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się jednak ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć.

Zupełnie inną natomiast kwestią jest pytanie czy akta sprawy administracyjnej są informacją publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii nie jest jednolite.

Wielokrotnie wyrażany był pogląd, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania organów administracji publicznej stanowią informację publiczną, są bowiem "wiadomością" wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2004 r. II SAB/Rz 26/04; WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2005 r. IV SA/Po 1541/04). Był jednak również prezentowany w orzecznictwie pogląd odmienny. I tak w sprawie oznaczonej sygn. I OSK 714/09 w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akta sprawy nie są w całości informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacja publiczną i takich, które jej nie stanowią. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 73 § 1 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy" (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 134). Udostępnienie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 i § 5a Kodeksu postępowania karnego. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Abstrahując od żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie (wnioskodawca nie domagał się "przeglądania akt sprawy"), zauważyć trzeba, iż nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaakceptowanie stanowiska, iż na podstawie tego przepisu w związku z art. 12 ust. 2, możliwe jest domaganie się kopii "całych akt", byłoby sprzeczne z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2. Skoro można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów, to można domagać się kopii dokumentów a nie kopii "całych akt sprawy". Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej za bezzasadny.

W świetle przytoczonych wcześniej argumentów nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że żądana informacja spełnia wymogi wskazane w tym przepisie.

Decyzja administracyjna jako rodzaj informacji wymogi te spełnia, została ponadto wymieniona w art. 6 ust. 4 lit. a/ ww. ustawy jako jeden z dokumentów urzędowych będących informacją publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd, iż akta sprawy w całości, jako zbiór dokumentów nie są informacją publiczną wskazuje równocześnie, że w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył wglądu do akt sprawy lecz przesłania kserokopii decyzji administracyjnej. Organ pozostawał zatem w bezczynności, a art. 16 ustawy w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej znajdowałby zastosowanie.

Organ administracji publicznej udostępniając żądaną informację ma równocześnie obowiązek ochrony tych elementów, które objęte są uregulowaniami ustawy o ochronie danych osobowych. Dane te powinny zostać ze sporządzonej kserokopii decyzji usunięte, bowiem ich przekazanie naruszałoby przepisy ww. ustawy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.