Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 509/19 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 509/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., Kolegium, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od SKO w S. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej SKO w S. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności SKO w S. uznał, że materiał dowodowy, w oparciu o który Kolegium wydało postanowienie z [...] czerwca 2019 r., znak [...], jest niewystarczający, budzący wątpliwości i został zgromadzony z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ dysponował wszelkimi niezbędnymi dowodami by móc uznać, że M. M. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy A. nastąpiło bez jego winy,

b) w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na postanowienie SKO w S. z [...] czerwca 2019 r., nr [...], pomimo że przedmiotowe postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego toku postępowania, które nie są niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz omówiono stanowisko Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, kiedy M. M. mógł skutecznie odwołać się od decyzji Wójta Gminy A. Po drugie wynika z nich w sposób bezsporny, że w terminie takiego odwołania nie złożył. Po trzecie wskazują one, że w rozpoznawanym przypadku nie możemy mówić o zaistnieniu nagłej okoliczności, obiektywnie uniemożliwiającej stronie złożenia odwołania w terminie, której nie dało się przezwyciężyć przy zaangażowaniu wszelkich dostępnych jej środków. Według skarżącego kasacyjnie organu, z całą pewnością znamion takiej okoliczności nie wyczerpuje fakt przebywania przez M. M. na zwolnieniu lekarskim, w trakcie którego podejmował on czynności procesowe w toku postępowania administracyjnego (złożył w organie administracji wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem). Pozostawanie na zwolnieniu lekarskim zapoczątkowanym jeszcze zanim stronie otworzył się termin do wniesienia odwołania, zdaniem Kolegium, nie charakteryzuje się ani nagłością, ani nie prowadzi do całkowitego wyłączenia możliwości podejmowania określonych aktywności na rzecz ochrony swoich interesów. Tym bardziej, że przyczyną pobytu M. M. w szpitalu w dniu [...] lipca 2018 r., jak wynika z karty leczenia, było wyłącznie stwierdzone nadciśnienie tętnicze, a więc nie była to choroba całkowicie wykluczająca możliwość podjęcia przez stronę jakiejkolwiek aktywności. Dlatego Kolegium uznało, że M. M. nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy A.

W ocenie SKO w S., Sąd I instancji w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę legalności działania Kolegium i naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 7 k.p.a. ,nakazał organowi administracji prowadzić dalsze postępowanie dowodowe, które nie wniosłoby do sprawy nowych informacji mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżący kasacyjnie organ, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zawiera on normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji w niniejszej sprawie odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w uzasadnieniu wniosku z [...] sierpnia 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy A., znak: [...], z [...] lipca 2018 r., M. M. wskazał, że w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wnioskodawca wyjaśnił także, że nie był zdolny do pracy z powodu choroby wywołanej zdarzeniem w zakładzie pracy, jakie miało miejsce [...] lipca 2018 r., oraz że stan zdrowia uniemożliwił mu dochowanie terminu na złożenie odwołania od wydanej decyzji i wskazał, że nadal jest pod stałą opieką lekarza psychologa. Na dowód swojej niedyspozycji przedłożył zwolnienia lekarskie obejmujące okres do wniesienia odwołania oraz kartę pacjenta ambulatoryjnego wystawioną przez Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej, Szpitalny Oddział Ratunkowy. Jednocześnie wnioskodawca załączył odwołanie od decyzji. W skardze na postanowienie SKO w S. z [...] czerwca 2019 r., nr [...], skarżący na str. 4 wskazał, że był niezdolny do pracy nie tylko w okresie do [...] sierpnia 2018 r., ale również w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w uzasadnieniu wyroku wskazał etapy przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w których organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Ma rację Sąd I instancji, że skoro z treści wniosku o przywrócenie terminu oraz załączonych do niego kopii dokumentacji, nie wynika, czy skarżący miał realną możliwość złożenia odwołania w terminie, a jeśli nie, to czy mógł skorzystać z pomocy innej osoby, to celowe było zobowiązanie skarżącego do doprecyzowania złożonego przez niego wniosku, czego organ jednak nie dokonał, przyjmując niejako automatycznie, że skoro w okresie niezdolności do pracy chory mógł chodzić, to miał on możliwość złożenia odwołania w terminie.

We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wyjaśnił, że nadal jest pod stałą opieką psychologa. Dodatkowo w skardze skarżący wskazał, że był niezdolny do pracy nie tylko w okresie do [...] sierpnia 2018 r., ale również w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r.

Sąd I instancji, oceniając wyjaśnienia skarżącego złożone we wniosku o przywrócenie terminu i w skardze, prawidłowo stwierdził, że przedłożenie zaświadczenie lekarskiego, w którym nie stwierdzono choroby obłożnej, uniemożliwiającej funkcjonowanie w jakimkolwiek zakresie, a co najmniej choroby, w trakcie której chory nie może chodzić, nie przesądza samo w sobie o tym, że skarżący był w stanie sporządzić odwołanie i złożyć je w terminie, tym bardziej, że owa czynność procesowa, poza zdolnością chodzenia, wymaga również wysiłku fizycznego i intelektualnego. Ma rację Sąd I instancji, że sporządzenie odwołania i złożenie go w terminie, nie jest zatem uzależnione jedynie od możliwości chodzenia chorego, który jest niezdolny do pracy.

Stanowisko Sądu I instancji nawiązuje tym samym do wyjaśnień skarżącego przedstawionych w skardze, zgodnie z którymi skarżący był niezdolny do pracy nie tylko w okresie do [...] sierpnia 2018 r., ale również w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Ponadto SKO w S., na podstawie uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dysponowało także informacją, że skarżący nadal jest pod stałą opieką psychologa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przyjęcie argumentacji Kolegium prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że brak winy skarżącego w uchybieniu terminu byłby uprawdopodobniony wyłącznie wtedy, gdyby w zaświadczeniu lekarskim widniało alternatywne wskazanie lekarskie, tj. że chory powinien leżeć. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazania lekarskie, wynikające ze zwolnień lekarskich, same w sobie nie mają bezpośredniego przełożenia na realną możliwość terminowego dokonania czynności procesowej. Ocena zawinienia w niedochowaniu terminu procesowego wymaga zawsze bardziej szczegółowych ustaleń, skonkretyzowanych okolicznościami danej sprawy, których w niniejszej sprawie zabrakło.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, analiza akt nie dawała podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy, rozpatrując wniosek skarżącego, wyjaśnił, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., te wszystkie okoliczności, które były istotne z punktu widzenia art. 58 § 1 k.p.a. Niewątpliwie to na stronie spoczywa ciężar uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia zatem organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie SKO w S. wskazanych powyżej reguł nie zachowało i rozpoznało wniosek bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności, a w szczególności bez umożliwienia skarżącemu złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dodatkowego zaświadczenia lekarskiego związanego z pozostawaniem pod stałą opieką psychologa. Skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości co do charakteru choroby, jak też tego, czy wnioskodawca mógł skorzystać z pomocy innych osób, to powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia dodatkowych informacji, odpowiednio uprawdopodobnionych. Tymczasem organ rozpatrzył wniosek tylko na podstawie jego treści, przyjmując rygorystycznie, że zaświadczenie lekarskie nie potwierdza obłożnej, nagłej choroby, jak też wywodząc, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił niemożności posłużenia się osobami trzecimi w nadaniu odwołania (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. II OSK 902/19, LEX nr 2740046). Wskazać należy, że skarżący, po uzyskaniu wiedzy o zastrzeżeniach organu odwoławczego, przedstawionych w postanowieniu z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w skardze podniósł, że był niezdolny do pracy nie tylko w okresie do [...] sierpnia 2018 r., ale również w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Sąd I instancji zasadnie nie zaakceptował stanowiska organu co do braku uprawdopodobnienia przez stronę, że spóźnione złożenie odwołania nastąpiło bez jego winy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie samodzielny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2732/17, LEX nr 2740212).

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., określającego wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.